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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 164 del 19/08/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 164
 
  Dictamen : 164 del 19/08/1999   

C-164-99


19 de agosto de 1999


 


Señora


Lic. Elizabeth Odio Benito


Ministra


Ministerio de Ambiente y Energía


Presente


 


Estimada señora:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DM-1591-99 de 12 de agosto de 1999, en el que solicita el pronunciamiento que exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el objeto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución administrativa Nº R-098-97-MINAE de 26 de febrero de 1999, expediente administrativo Nº 2304.


   Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, los que a continuación se pasan a detallar.


   El acta de inicio de procedimiento contiene vicios que pueden dar lugar a la nulidad absoluta de ésta.


   En primer término, debe hacerse referencia a los requisitos que deben contener el acto de apertura del expediente.


   Uno de ellos es la necesidad de que se cumplan con los principios de imputación e intimación.


   Según ya se desarrolló en el pronunciamiento C-049-99 de 5 de marzo de este año:


"La doctrina ha hecho objeto de estudio el necesario equilibrio entre la eficiencia administrativa y el respeto a las garantías constitucionales y legales de los ciudadanos. Así, por ejemplo, Entrena Cuesta nos ilustra diciendo que "la obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a esas dos ideas que constituyen el eje de la rama del Derecho que tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la de garantía de los administrados. A imagen, y por influencia del Derecho Procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/1. Madrid: Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág. 224).


En sede constitucional, han sido reiterados los fallos en cuanto a que "los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador. " (Sala Constitucional, Voto Nº 2945-94. En igual sentido, el número 5653-93).


Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a los señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento".


   El criterio externado en el anterior Dictamen, tiene su fundamento, entre otros, en las siguientes resoluciones de la Sala Constitucional:


 "IVo.- El principio de intimación lo que pretende garantizar es que los hechos que sirven de base para iniciar el trámite de una causa penal o disciplinaria, no se modifiquen por otros que el indiciado no conozca, pues de ser así se le colocaría en un evidente estado de indefensión al no tener certeza de las causas que originan la investigación judicial o administrativa. En la especie, no observa que se haya configurado una violación a ese principio en perjuicio del recurrente, toda vez que del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el Tribunal de la Inspección Judicial, ha informado de manera clara al amparado sobre los hechos que dan base para iniciar en su contra un proceso disciplinario, a saber: a) las declaraciones que se publicaron en la página cinco A del Periódico "La Nación" el veintidós de setiembre del año anterior; b) el retardo en el trámite de la primera de las recusaciones presentadas por el defensor de los imputados, en razón de la publicación de las declaraciones mencionadas; c) el no expedir la certificación solicitada por la defensa, con la celeridad del caso (ver en ese sentido resolución de las ocho horas del veintiocho de setiembre del año pasado, que corre agregada a folio 4 del expediente), y d) sobre los términos de la entrevista publicada en la Revista "Rumbo" (ver resolución de las catorce horas del treinta y uno de octubre del año pasado), razón por la cual, el amparado no puede alegar que desconoce los motivos que originan la investigación que se interesa, pues como ha quedado demostrado la autoridad recurrida le ha informado detalladamente sobre los mismos, ni tampoco que la resolución dictada por la Inspección Judicial -al tiempo de resolver la queja planteada en su contra- se refiera a hechos distintos, toda vez que mediante el pronunciamiento impugnado lo que se pretende determinar es si las declaraciones rendidas por el recurrente a la revista "Rumbo", son contrarias al deber que el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los funcionarios que administran justicia, por ello, el hecho de que el recurrido tenga por probada la admisión del incidente de recusación planteado - contra el petente y por la misma causa-, ante el Tribunal Superior Cuarto Penal (la entrevista a la Revista "Rumbo"), no tiene el efecto de variar el cuadro fáctico que se le puso en conocimiento al petente, ya que hace referencia a los mismos motivos (el incumplimiento del deber que prevé el inciso 3º del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al rendir declaraciones a la Revista "Rumbo" sobre la causa sometida a instrucción en su Despacho)." (Voto 310-95 de 13 de enero de 1995)


"Por eso mismo encuentra este Tribunal que si la Junta Directiva decidió iniciar un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, cuando en su sesión Nº 11-94 (del 19 de abril de 1994) acuerda otorgar un plazo de quince días a los periodistas..., por existir contra ellos (se supone) "algunos cargos" en el informe, precisamente se viola el debido proceso al faltar una intimación clara y detallada, puesto que la citada frase "algunos cargos" no significa absolutamente nada. Aquí, es obvio, se hace indispensable (a) precisar en qué consisten esos cargos y (b) atribuirlos específicamente a quien corresponda. La Junta Directiva optó por lo que parece más un acto reflejo que una decisión, ya que no expresa ningún tipo de motivación, sino que da un traslado puro y simple de las conclusiones del informe, cuando estaba obligada a una intimación apropiada." (Voto 416-95 de 20 de enero de 1995)


"Asimismo, el auto de avocamiento de las quince horas del dos de enero del año en curso, realiza una descripción circunstanciada y detallada de los hechos que se investigan e individualiza la presunta participación de los accionantes, por lo que tampoco encuentra sustento el alegato planteado respecto a que la formulación es tan genérica que desvirtúa la acusación." (Voto 596-95 de 1 de febrero de 1995)


"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Voto 216-I-98 de 14 abril de 1998)


   De las anteriores resoluciones, se desprende con claridad meridiana, la importancia que la Sala Constitucional le ha otorgado a la obligación de la Administración de indicar con detalle la relación de hechos, los cargos, el carácter y los fines del procedimiento.


   Es por ello que no basta, "...con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)


   En virtud de lo anterior, la resolución que inicia el procedimiento, en la que se señala, en lo que al tema interesa "A efecto de valorar la nulidad evidente y manifiesta de los actos dictados dentro del expediente administrativo Nº 2304, concesión minera de cantera a favor de Mohamed Reza Fauladi y Yassaman Fouladi...", no cumple con las exigencias antes descritas. Nótese, por ejemplo, que no indica cuál o cuáles resoluciones son las que se pretende declarar nulas, no se realiza una relación de hechos, ni se indican, expresamente, las razones por las que se considera que el o los actos contienen un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


   A mayor abundamiento, debe tomarse en cuenta, que en dicho acto se estaba procediendo a citar a los interesados a una comparecencia, por lo que se debe cumplir las disposiciones del artículo 249 de la Ley General, indicando el inciso c) como requisito "El asunto a que se refiere la citación, la calidad en que se cita a la persona y el fin para el cual se cita.", numeral que debe relacionarse con el 254 de ese mismo cuerpo normativo que señala que "Las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán nulas, excepto en el caso del señalado por el inciso d) del mismo."(1)


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NOTA (1): Asimismo la citación debe cumplir con lo establecido en el artículo 312 de ese mismo cuerpo normativo.


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   Por lo tanto, se considera que el acto inicial del procedimiento incumple con los principios de intimación, imputación y el deber de indicar el carácter y los fines del procedimiento, los cuales han sido desarrollados por la Sala Constitucional, y con lo dispuesto en el artículo 249 de cita, específicamente en los incisos c) y f), por lo que la Administración se encuentra obligada a retrotraer los procedimientos a ese momento procesal.


   Si bien lo anterior es motivo suficiente para devolver el expediente sin la respectiva opinión, se considera conveniente realizar algunas observaciones más.


   Una de ellas es la forma en que se realiza la comunicación de los actos. En la misma página en que se encuentra el acto existe una serie de firmas y sellos que, aparentemente, corresponden a las notificaciones realizadas. Al respecto, debe recordarse que la Ley General contiene una serie de exigencias en cuanto a las notificaciones, especialmente, la obligación de levantar un acta de notificación, lo que obviamente se incumple en este caso (artículos 239 y siguientes), en la que se debe cumplir con las exigencias del artículo 245 cuando sea la del inicio del procedimiento administrativo, esto es, debe señalarse los recursos procedentes contra el acto que se notifica, el órgano ante quien se deben interponer y el que los resolverá, y el plazo para interponerlos.


   Ahora, es cierto que la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).


   Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:


"En relación con lo manifestado por el accionante sobre el error en que incurrió la Administración al notificarle las actuaciones, considera la Sala que no existió lesión a sus derechos fundamentales toda vez que el supuesto error no impidió al recurrente conocer las resoluciones que se emitieron; prueba de ello es el sobre que remitió como prueba. En este sentido, es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública). En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994)


"I.- En el caso en estudio, tanto del informe rendido por la autoridad recurrida, como de la copia del oficio en que se contesta al recurrente, que consta en el expediente administrativo (folio 68), es claro que la Administración respondió en tiempo al gestionante. Sin embargo, existe un error en el procedimiento de notificación de dicha respuesta, para cuyo análisis deben tenerse en cuenta las reglas que sobre comunicación de los actos de la Administración, establece la Ley General de la Administración Pública en los artículos 239 a 247.-


II.- El artículo 239 de la supracitada Ley establece la obligación que tiene el Estado de comunicar los actos que emana, cuando afecte derechos o intereses de las partes de un procedimiento o de terceros, artículo que debe entenderse en relación con las normas de la Constitución Política (artículos 27, 39 y 41), que garantizan la libertad de petición ante los órganos públicos y el derecho de obtener pronta resolución a sus gestiones con sujeción a ciertas reglas mínimas de garantía. Así, esas disposiciones constitucionales tienen como consecuencia incluir la obligación para la Administración de comunicar debidamente las resoluciones a través de las cuales se satisface el derecho de petición.


III.- En varios de estos artículos de la Ley General de la Administración Pública se prevé la posibilidad de utilizar otros medios distintos de la notificación al lugar señalado, como la publicación, pero en aquellos casos en los cuales por error del administrado éste no ha consignado un determinado sitio para recibir la comunicación, o el que indicó es equivocado. No se hace referencia alguna a facultades de la Administración para utilizar esos medios alternos por su disposición o error, sino que, al contrario, se sanciona con nulidad absoluta las notificaciones que sean hechas por un medio inadecuado, fuera del lugar debido u omisas (artículo 247.1 LGAP). Asimismo, el párrafo segundo del artículo 247 señala que la comunicación defectuosa por cualquier otra omisión será relativamente nula, cuya convalidación dependerá del transcurso de diez días hábiles sin que el administrado gestione la anulación. Ahora bien, la Sala considera que en este caso existe nulidad absoluta del procedimiento de notificación, puesto que se omitió de manera total su realización, no pudiendo la Administración alegar que se trata de una nulidad que debía gestionar el recurrente, agotando las instancias administrativas del caso. Existe lesión al derecho de petición no sólo cuando se omite la emisión de una respuesta, sino también cuando por causas atribuibles a la Administración, esta respuesta no llega a conocimiento del particular lo cual deberá subsanarse en este caso.-" (Voto 52-94 de 5 de enero de 1994)


   Por su parte, esta Procuraduría, mediante la opinión jurídica 020-98 del 16 de marzo de 1998, estableció lo siguiente:


"Sin embargo, y tal como consta en nuestra opinión jurídica OJ-062-97, el informe de pruebas que realiza la Asesoría Legal y que se pronuncia sobre las alegaciones y defensas que presenta la empresa que es objeto del procedimiento administrativo, debe ser notificado al interesado, en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa. Así, en aquella oportunidad se indicó:


   'Por otra parte, es oportuno observar que el acta de notificación que corre agregada a folio 45 del expediente administrativo es totalmente omisa en cuanto a la indicación de que acto administrativo se está notificando. De ello que resulte imposible establecer si en tal gestión se comunicó únicamente la resolución del Ministerio de Comercio Exterior de las catorce horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y siete, o si también incluyo el texto correspondiente al informe de pruebas contenido en el Memorándum DAL-147-97. Esta omisión que se comenta, en nuestro criterio, vulnera el principio de defensa, pues es evidente que el informe de pruebas deviene en un documento de suma importancia para los efectos de una eventual revocatoria del contrato de exportación. De suerte tal que debe quedar plena constancia en el expediente administrativo que dicho informe ha sido debidamente comunicado al interesado (doctrina de los artículos 223, 245 y 247 de la Ley General de la Administración Pública)'".


   Asimismo, se ha señalado que "si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento -lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectivas, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificar deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)" (Dictamen C-049 supra citado)


   Consecuentemente, se recomienda realizar las notificaciones conforme a las exigencias de la Ley General ya analizadas.


   Finalmente, es preciso indicar que el expediente debe ser debidamente foliado en su totalidad. En ese sentido se ha dicho que lo anterior "...conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Procuraduría General de la República, O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998).


   En razón de los apuntados vicios de procedimiento es que no se puede emitir el pronunciamiento por usted solicitado.


   De la señora Ministra, con toda consideración, se despide,


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora Administrativa


Anexo: Expediente administrativo Nº 2304.