C-171-99

24 de agosto de 1999.

Señor

Marco Tulio Castro Carvajal

Presidente

Junta de Protección Social de Alajuela

S. O.

Estimado señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su oficio JPSA-1-99 del 7 de enero del año en curso, recibido en esta Procuraduría General el día 12 del mismo mes.

   Se solicita nuestro criterio en relación con los siguientes aspectos:

" (...) que autonomía y hasta que limitaciones tiene la Junta, así como si debemos consultar todos nuestros gastos y giros al Ministerio de Salud, o bien solamente rendir informes anuales a éste y permitir sus auditorías en cualquier momento, esto lo preguntamos ya que se nos ha informado que todo gasto debe ser consultado a este ente y el hacerlo de ésta manera entrabaría por cuestión de tiempo gestiones necesarias.

Asimismo quisiéramos saber, si es menester informar de nuestras actuaciones a la Municipalidad o sólo al Ministerio de Salud. El origen de la consulta es poder determinar, cual es la autonomía propia de nuestra Junta, y ante quien respondemos financiera y contablemente. Somos o no dependencia del Ministerio de Salud o bien poseemos plena autonomía en materia de administración y únicamente debemos informar de actuaciones."

   Del contenido de esta consulta, se confirió audiencia -por oficio número A-01-99 de fecha 19 de enero de 1999- al Ministro de Salud. La cual contestó a través del oficio DM-0094-99 del 2 de febrero de 1999, indicando en lo conducente que:

"Este Despacho es del criterio que la Junta de Protección Social de Alajuela es un ente adscrito al Ministerio de Salud y como tal depende por completo en aspectos técnicos y en cuanto a control de gastos, de este Ministerio; ello en razón de la propia normativa que la regula. No compartimos lo indicado por los miembros de dicha Junta en el sentido de que tienen plena autonomía para la realización de sus gastos y que solo deben someterse a las auditorías que realice el Ministerio de Salud.

(...) Sobre el tema, incluso existe jurisprudencia de la Sala Constitucional, a raíz de la disolución de la Junta de Protección Social de Cartago y de varios recursos de amparo interpuesto por los miembros de la misma; los cuales fueron declarados sin lugar por la Sala al considerar que dicha Junta es un ente público y como tal carece de legitimación para acudir válidamente a la vía del Recurso de Amparo. Así el Voto 1549-98 de las 11:39 hrs del 6 de marzo de 1998, indica el Tribunal Constitucional:

"...esta Sala ha considerado que las Juntas de Protección Social son entidades de derecho público, concebidas por su naturaleza como entes descentralizados del Área Social del Sector Público, adscritas al Ministerio de Salud por mandato de Ley. De esta forma su creación, modificación o extinción debe hacerse por la vía del Decreto Ejecutivo, razón por la cual la argumentación del recurrente en cuanto a la improcedencia de la liquidación de la Junta de Protección Social de Cartago resulta infundada..."

Es tan evidente la dependencia de la Junta de Protección Social de Alajuela, a este Ministerio, que incluso dicho ente debe sujetarse a los límites presupuestarios establecidos por el Poder Ejecutivo al Sector Salud, al cual pertenece, de acuerdo con los lineamientos que en este sentido dicta el Ministerio de Hacienda..."

   No omitimos indicar, que también se le dio audiencia al Alcalde Municipal del cantón central de Alajuela, sin embargo, no la contestó.

   Teniendo como marco lo anteriormente expuesto se procede a contestar la consulta de marras, de la siguiente manera:

FONDO DEL ASUNTO

   En primer término, es importante tener en cuenta que la Junta de Protección Social de Alajuela fue creada por el Poder Ejecutivo - entiéndase Presidente de la República y Ministro de Salud, estableciéndose como única función la organización y administración de los cementerios de la ciudad de Alajuela.

   En este sentido, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo -que integra la Junta de Protección Social de Alajuela- nº 7322-SPPS del 24 de agosto de 1977, dispone:

"Esta Junta tendrá como funciones únicas la organización y administración de los cementerios de la ciudad de Alajuela."

   De la normativa que a continuación se transcribe, se constata que al constituir los cementerios establecimientos de interés sanitario, su administración y organización está inmersa dentro del sector salud. Por consiguiente, los administradores de cementerios están sujetos a los requisitos, directrices técnicas y de funcionamiento que el Ministerio de Salud disponga para la construcción y operación de los cementerios.

   De este modo, la Ley General de Salud, nº 5395 del 30 de octubre de 1973, establece con respecto de los cementerios, inhumaciones y exhumaciones de cadáveres, lo siguiente:

"Artículo 327- Los propietarios y administradores de cementerios, quedan obligados a mantenerlos en condiciones de higiene y salubridad y a cumplir con las disposiciones reglamentarias pertinentes."

   Por su parte, el Reglamento General de Cementerios, Decreto nº 22183-S del 6 de mayo de 1993, señala -en lo que interesa-, lo siguiente:

"Artículo 5º.- Todas las entidades públicas y privadas que brinden servio (sic) de cementerio deberán inscribirse en un plazo no mayor de 6 meses contados a partir de la publicación del presente Decreto, en el Registro de Cementerio que llevará al efecto el Departamento de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio de Salud. La administración del cementerio específicamente registrado y autorizado deberá presentar al final de cada año natural, al Departamento de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio, un informe estadístico de las inhumaciones, exhumaciones, cremaciones y traslados de restos que incluya ...".

"Artículo 6º.- Todos los cementerios nacionales, públicos y privados, deberán contar con un reglamento interno que contemple las normas técnicas y administrativas necesarias para su organización y funcionamiento, debiendo ajustarse a las disposiciones del presente Reglamento y ser previamente aprobado por el Departamento de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio."

"Artículo 7- Podrán dedicarse a esta actividad únicamente aquellas empresas o establecimientos debidamente registrados y autorizados por el Departamento de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio que cuenten con las instalaciones adecuadas, el personal idóneo, el equipo indispensable y el respectivo permiso sanitario de funcionamiento."

"Artículo 65.- Los propietarios y administradores del cementerio quedan obligados a facilitar las inspecciones de las autoridades administrativas y sanitarias. Asimismo, acatarán las disposiciones sobre policía mortuaria que establece la Ley General de Salud."

   Es tal el control técnico que ejerce el Ministerio de Salud, no solo sobre esta Junta sino sobre todos los administradores de cementerios, sean éstos públicos o privados, que puede incluso el Departamento de Ingeniería Sanitaria conjuntamente con la División de Epidemiología del Ministerio, según lo habilita el artículo 54 del Reglamento General de Cementerios "ordenar se suprima un cementerio, por razones de higiene o de Orden Público, o cuando éste no satisfaga las condiciones prescritas por las leyes sanitarias y los requisitos del presente Reglamento.".

   Por lo tanto, resulta evidente que la Junta de Protección Social de Alajuela se encuentra sometida a las directrices técnicas y de funcionamiento que en materia de cementerios establezca el Ministerio de Salud, y en ese sentido está sujeta a los controles que en esa materia dicte dicho Ministerio.

   De otro lado, en relación con la materia de fiscalización económica y concretamente, sobre la interrogante planteada por la Junta acerca de si deben consultar todos los gastos y giros al Ministerio de Salud, o bien solamente rendir informes anuales y permitir auditorías por parte del Ministerio, el propio Reglamento General de Cementerios viene a aclararlo en su artículo 8, al preceptuar que:

"Artículo 8º.- La vigilancia, conservación y administración del cementerio, bienes y fondos, estará a cargo de la Junta de Protección Social del lugar, quien velará por el estricto cumplimiento del presente Reglamento"

   Es clara la norma al estipular que la "administración del cementerio, bienes y fondos, estará a cargo de la Junta de Protección Social del lugar (...)" sin que en ningún momento se establezca la obligación de consultar previamente con el citado Ministerio el uso que se le de a los fondos.

   Por otra parte, el artículo 11 del Reglamento General de Cementerios viene a confirmar lo antes señalado, cuando faculta a las Juntas de Protección Social percibir diferentes emolumentos por los diversos servicios que presta. En ese sentido, el citado artículo dispone:

“Artículo 11.- Para atender los gastos que demanda el cumplimiento de sus obligaciones, la respectiva Junta, queda facultada para percibir los derechos de sepultura, inhumación, exhumación, mantenimiento y el producto del arrendamiento de los lotes, de acuerdo con las tarifas que fije. Estas serán publicadas en el Diario Oficial "La Gaceta". De la inversión de estos fondos deberá dar cuenta anualmente a la Municipalidad respectiva."

   En el supratranscrito artículo 11 del Reglamento General de Cementerios no sólo se faculta a las Juntas de Protección Social a administrar los bienes y fondos de los cementerios, sino que incluso se prevé el mecanismo por el cual pueden proveerse de fondos. Debiendo dar cuenta de la inversión de esos fondos a la Municipalidad respectiva, no así al Ministerio de Salud.

   Aparentemente lo anterior podría entrar en contradicción con el artículo 3 del Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Juntas de Protección Social, Decreto nº 27 de 20 de mayo de 1941 y sus reformas, al establecer que "la fiscalización económica de las Juntas corresponde al Ministerio de Salud, conforme a su Ley Orgánica".

   Sin embargo, consideramos que no existe conflicto alguno por las siguientes razones:

   En un primer orden de ideas, y como ya se comentó, los artículos 8 y 11 del Reglamento General de Cementerios son de aplicación en primera instancia a la Junta de Protección Social de Alajuela, por la competencia exclusiva que tiene ésta como administradora de cementerio que es, y en este sentido, la Junta deberá dar cuenta de la inversión de los fondos y en forma anual a la Municipalidad de Alajuela.

   No obstante, lo anterior, el mismo artículo 3 del Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Juntas de Protección Social condiciona la fiscalización económica de éstas a la Ley Orgánica del Ministerio de Salud. Al respecto el artículo 2 de la Ley Orgánica del citado Ministerio, Ley No. 5412 del 8 de noviembre de 1973 y sus reformas, establece como atribución del mismo en su inciso d) lo siguiente:

"d) La fiscalización económica de las instituciones de asistencia médica o que realicen acciones de salud en general, cuando sean sostenidas o subvencionadas, total o parcialmente, por el Estado o por las Municipalidades o con fondos públicos de cualquier naturaleza."

   Con fundamento en lo transcrito, la Junta de Protección Social de Alajuela será susceptible de fiscalización económica por parte del Ministerio de Salud solamente en el caso de que reciba fondos públicos, sea sostenida, o sea subvencionada total o parcialmente por el Estado y municipalidades.

   Por último, es dable tomar en cuenta que el artículo 70 del Reglamento General de Cementerios permite a las Juntas de Protección Social existentes a la fecha de promulgación -Gaceta nº 101 del 27 de mayo de 1993- del citado Reglamento a seguir funcionando con la misma estructura que tenían, y es así como se establece:

"Artículo 70.- Las corporaciones municipales que en la actualidad tengan manejo de cementerio tales como la Municipalidad de San José, o bien las Juntas de Protección Social existentes, podrán seguir funcionando con la misma estructura técnica administrativa, financiero contable y cualquier otro tipo de controles propios de su organización."

   De lo hasta aquí expuesto, podemos colegir que la Junta de Protección Social de Alajuela no tiene que consultar todos los gastos y giros al Ministerio de Salud, pero sí estimamos y con fundamento en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, conveniente aún cuando la ley no lo diga expresamente, que rindan cuentas a ese Ministerio y permitan auditorías en cualquier momento. Lo anterior no obstaculiza los controles propios e internos que tenga o establezca la Junta, en virtud de que ambos controles no son excluyentes, sino que más bien persiguen la misma finalidad, cual es una sana y adecuada organización y administración de los cementerios.

   En otro orden de ideas, falta por considerar si la Junta de Protección Social de Alajuela es una dependencia o no del Ministerio de Salud y con ello determinar que naturaleza jurídica posee.

   En relación con la naturaleza jurídica de las Juntas de Protección Social, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por resolución nº 1549-98 de las 11:39 horas del 6 de marzo de 1998, estableció que:

"Como se observa de la transcripción anterior, esta Sala ha considerado que las Juntas de Protección Social son entidades de derecho público, concebidas por su naturaleza como entes descentralizados del Área Social del Sector Público, adscritas al Ministerio de Salud por mandato de Ley. De esta forma su creación, modificación o extinción debe hacerse por la vía del Decreto Ejecutivo, razón por la cual la argumentación del recurrente en cuanto a la improcedencia de la liquidación de la Junta de Protección Social de Cartago resulta infundada, en especial si se tiene en consideración que existe documentación que respalda la decisión administrativa tomada en contra de dicha Junta." (Lo destacado en negrita es nuestro).

   Tenemos entonces, que para la Sala Constitucional las Juntas de Protección Social son entidades de derecho público concebidas por su naturaleza como entes descentralizados del área social del sector público, adscritas al Ministerio de Salud por mandato de ley.

   En relación con lo anterior, es preciso hacer las siguientes acotaciones:

   Sobre la concepción de entes descentralizados dada por la Sala Constitucional a las Juntas de Protección Social, es importante señalar que en el caso particular de la Junta en estudio esa naturaleza no se ajusta plenamente a la normativa que la rige, por cuanto si bien es cierto la Junta de Protección Social de Alajuela tiene como característica, que podría catalogarse como propia de los entes descentralizados, la de tener personalidad jurídica propia, ésta le fue otorgada a través de un Decreto Ejecutivo y no mediante una ley que es a través de ésta por medio de la cual se pueden otorgar potestades de imperio y no mediante una norma infralegal, según la doctrina que informa el numeral 121 inciso 20) de la Constitución Política (sólo por ley se pueden crear entes). Por ende la Junta no tiene una autonomía administrativa y técnica propia.

   En ese sentido el artículo 1 del Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Protección Social -Decreto Ejecutivo nº 27 de 20 de mayo de 1941 y sus reformas, preceptúa que:

"Las Juntas Directivas de Protección Social son instituciones públicas con personería jurídica que tienen a su cargo la administración de los hospitales, cementerios y otras instituciones similares de servicios públicos."

   Esta Procuraduría General de la República ha establecido que tanto la personalidad jurídica plena como la personalidad jurídica instrumental sólo pueden ser atribuidas por una ley, de conformidad con el numeral 59 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los artículos 33 y 36 del Código Civil. En ese sentido, mediante dictamen C-076-99 de 21 de abril de 1999, se indicó que:

" (...) En razón de estas normas "reglamentarias" atributivas de competencia y dado que la personalidad jurídica tanto plena como instrumental solo puede ser atribuida por Ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los artículos 33 y 36 del Código Civil), podemos sostener que el Teatro Nacional carece de esta personalidad, ya sea de la plena o de la parcial o instrumental. (...) Lleva razón el Departamento Legal del Ministerio al afirmar que el Teatro Nacional no tiene personería jurídica, entendida ésta como personalidad jurídica plena (ente) o bien como personalidad jurídica parcial o instrumental, en razón de que éstas tan solo pueden ser conferidas por ley (...)"

   Sin perjuicio de lo anterior y, aún en el caso de que se pretendiera fundamentar su naturaleza de ente descentralizado en la "personería jurídica" atribuida por el citado Reglamento -dada su vigencia-, dicha personería jurídica no es la única y exclusiva característica de los entes descentralizados. Al respecto a nivel doctrinario se ha estimado que:

"Se ha pretendido que es característica esencial de la descentralización, la existencia de una personalidad jurídica especial y de un patrimonio propio de los organismos descentralizados. Sin negar que estos organismos gocen de personalidad jurídica y de patrimonio propio, no puede afirmarse que siempre que existen la personalidad y el patrimonio, se está frente a un órgano descentralizado, como sucede con el caso del Departamento del Distrito Federal que, a pesar de tener aquellas características, conserva su calidad de órgano centralizado. El otorgamiento de la personalidad y del patrimonio puede obedecer a alguno de estos dos motivos: el de dar a un organismo determinado una simple autonomía técnica o el de concederle una verdadera autonomía orgánica. La autonomía técnica consiste en que los órganos administrativos "no están sometidos a las reglas de gestión administrativa y financiera que, en principio, son aplicables a todos los servicios centralizados del Estado". Buttgenbach, de quien tomamos la definición anterior, afirma que en algunos casos las normas generales de gestión administrativa, financiera y contable resultan poco adecuadas a las exigencias de una gestión racional de ciertas empresas estatales, y que para tal evento el legislador autoriza derogaciones al régimen general y adopta fórmulas de organización administrativa o financiera que se aproximan generalmente a los métodos practicados por las empresas privadas (Dr. Adm., pág. 86). Pues bien, cuando esa derogación al régimen general obedece simplemente a la necesidad de dar flexibilidad y facilidad a la gestión que se encarga a un organismo determinado, pero sin desligarlo de los vínculos de jerarquía respecto a los órganos superiores de la Administración central, entonces no habrá una descentralización, sino solamente una "administración personalizada" que seguirá formando parte de la administración central del Estado." (FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S.A., 32ª edición, México, 1993, p. 199-200). (Lo destacado en negrita es nuestro).

   Por lo tanto, podemos colegir que el mencionado artículo 1º del Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Protección Social, al atribuir personalidad jurídica a las Juntas de Protección Social, pretendió otorgarles una personalidad jurídica instrumental con el fin de llevar a cabo las funciones para las cuales fueron creadas, como un "órgano desconcentrado mínimo".

   El aludido artículo 1º pretendió otorgar una atribución de competencia para la organización y administración de los cementerios, ya que la atribución de personalidad plena o instrumental sólo por ley se puede otorgar, lo que hace derivar dicho decreto en ilegal si aceptamos la existencia de personalidad.

   "La personalidad jurídica instrumental se explica con suma claridad en dictamen C-171-96, que en lo conducente señala:

"En dictámenes C-87-88 de 25 de mayo de 1988 y C-115-89 de 4 de julio de 1989, transcritos en el dictamen C-178-95 a que hace referencia la Asesoría Jurídica del ICE, esta Procuraduría se refirió a la circunstancia que se produce cuando el ordenamiento otorga personalidad jurídica a determinados organismos, sin que ello implique una verdadera descentralización de funciones que permita afirmar la presencia de un ente público menor independiente, por ende, del Estado. Parten dichos dictámenes de que se está en presencia de un fenómeno de descentralización cuando el beneficiario de las competencias transferidas es una persona jurídica independiente del Estado. Es la atribución por ley de la personalidad jurídica lo que permitiría diferenciar -según un sector muy importante de la doctrina- entre un ente público descentralizado y un órgano desconcentrado. Resulta claro, sin embargo, que esa personalidad jurídica debe ser conferida en el tanto en que efectivamente se esté ante un centro de acción distinto del Estado. Ello por cuanto la persona jurídica se encuentra en una posición jurídica diferente de la del órgano: la personalidad jurídica atribuye una serie de derechos y de deberes en forma independiente, además de que alude a la existencia de una relación de tutela, de confianza, incompatible con la dependencia jerárquica. Se señaló que en diversos supuestos de personalidad jurídica, ésta no se acompaña, como debiera, de una verdadera descentralización de competencias, al punto de que éstas son ejercidas en forma integrada al Estado. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos no justifican la atribución de una personalidad jurídica que, de existir, se explica por criterios financieros. En efecto, en esas circunstancias, la personalidad jurídica tiene como objeto atribuir al organismo autonomía presupuestaria y, por ende, la capacidad de gestionar determinados fondos en forma independiente del presupuesto central, para flexibilizar la gestión de determinados recursos públicos. Aspecto que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El carácter limitado de esa personalidad justifica la integración del órgano a otra Administración y el carácter limitado de sus poderes en torno a los fines asignados. El ámbito de acción es la gestión financiera autónoma que le permite "realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines". Así: "El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona jurídica permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este ente encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines." (Dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989).

   Y es precisamente relacionado con lo anterior que la doctrina habla de la figura del órgano-persona, manifestando que:

"Por propia definición, el órgano forma parte necesariamente de la persona jurídica, entendida como centro ideal de imputación de derechos y obligaciones. Si en esto consiste la personalidad jurídica, lógicamente pareciera que no puede plantearse siquiera, en abstracto, la posibilidad de que un órgano tenga personalidad jurídica, pues en ese momento dejaría de ser órgano. Sin embargo, bien puede ser atribuida la personalidad "parcialmente", ello es en referencia solo a determinado sector de la organización misma, o en referencia a sólo determinado aspecto de su actividad. En la práctica se dan ejemplos de personificaciones que la doctrina extranjera ha considerado casos de órgano-persona. La doctrina, en síntesis, admite que por excepción puede darse la figura organizativa del órgano-persona, allí donde el legislador así lo haya establecido, lo que requiere entonces norma especial. GIANNINI (op. cit.) trata de describir al órgano-persona dando sus características como órgano y como persona, en tanto lógicamente reúne dos facetas, pero no nos deja clara la diferencia entre una figura de éstas y un ente común y corriente.          Como se verá, en nuestro medio se encuentran ejemplos de los dos supuestos señalados (personificación parcial de la actividad o de la organización). Tratando de deducir principios generales de los casos positivos de órgano-persona en razón de la organización, podemos decir que se trata precisamente de organizaciones en donde una parte está personificada y otra no. La primera es generalmente una "Junta", que se establece como órgano superior de administración, generalmente para fijar normas generales y administrar fondos. Precisamente para este último efecto es que se personifica. La otra parte es generalmente órgano desconcentrado de otra persona jurídica (normalmente el Estado). Pero ambas partes de la organización están íntimamente ligadas, a través de un "Director", el cual resulta así sometido de un lado a la organización superior a la que pertenece la parte no personificada, y por otro lado la Junta personificada. El Director es el ligamen que une ambas partes, en forma tal que aparece como una sola organización, como un todo. La personificación puede referirse a determinada actividad del órgano, es decir, tener en miras más la actividad que la organización misma. Se trataría por supuesto siempre lógicamente de una personificación de la organización, pero establecida solamente en función del cumplimiento de una determinada actividad, de las varias que cumple el órgano." (MURILLO ARIAS, Mauro, "La Figura del Órgano-Persona en la Organización Pública Costarricense" en Ensayos de Derecho Público, Editorial Universidad Estatal a Distancia, Primera Edición, San José, 1988, p.145-146). (El destacado no es del original)

   Amén de lo anterior, -como ya lo hemos mencionado- la Junta de Protección Social de Alajuela tiene como competencia exclusiva y específica la organización y administración de los cementerios de la ciudad de Alajuela, a diferencia de otras Juntas que tiene además otras competencias. Se trata de una competencia exclusiva que jurídicamente hablando no se subsume en las competencias propias del Ministerio de Salud, y que, consecuentemente, en el estado actual del ordenamiento, éste podría asumir solamente en ciertos casos específicos y no de manera ordinaria y permanente. Sobre esto último, el Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Protección Social, Decreto No. 27 de 20 de mayo de 1941 y sus reformas, en su artículo 2º señala:

"Artículo 2º.-

(....)

Cuando por ausencias reiteradas e injustificadas de los miembros de la Junta, ésta no pueda sesionar normalmente, o cuando sus miembros invadan los campos técnicos o interfieran en la buena marcha de los establecimientos bajo la administración de la Junta, o cuando las necesidades no justifiquen la existencia de la entidad, todo a juicio del Ministerio de Salud, éste podrá declarar la disolución de la Junta; igualmente, podrá prescindiendo de aquélla, autorizar a la Dirección General de Salud para que asuma la administración directa de los establecimientos que estuvieren a cargo de la Junta de que se trate, así como la de los fondos correspondientes a la institución."

   De lo anterior se concluye que, dado el caso de que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias a favor de órganos de una misma persona jurídica -entiéndase Ministerio de Salud- -recordemos que la Junta de Protección Social de Alajuela fue creada por el Poder Ejecutivo- para que ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad la organización y administración de los cementerios de la ciudad de Alajuela, es dable equiparar su naturaleza a la de un "órgano desconcentrado mínimo".

   Por consiguiente, la Junta de Protección Social de Alajuela es una dependencia del Ministerio de Salud, en el tanto se encuentra adscrita a ésta. En este sentido, debe tenerse en cuenta que:

"El término "adscrito" por sí solo, como lo ha afirmado la Procuraduría, "no está delimitado jurídicamente, carece de contenido propio ... será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que "adscriba"." (C-055-87 de 10-03-1987). (Ver en sentido dictamen C-076-99 de 21 de abril de 1999).

   De esta manera, "(...) la esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material." (GALLEGO ANABITARTE, Alfredo, "Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda.”. Revista de Administración Pública, n 122, mayo-agosto 1990, págs. 33-34.

   De otro lado, si bien es cierto el citado artículo 1 del Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Juntas de Protección Social, expresa que las Juntas Directivas de Protección Social son "instituciones públicas con personería jurídica", la misma debe entenderse, porque así expresamente lo dice la norma, como una personalidad jurídica limitada, limitada en este caso a la administración del cementerio.

   En consecuencia, y para ser acordes con lo anterior es que existe el Reglamento General de Patronatos y Juntas Directivas de Protección Social una limitación a las Juntas de Protección Social en materia de disposición de bienes inmuebles, requiriendo al efecto la aprobación de la Dirección General de Asistencia, del Poder Ejecutivo o de la Asamblea Legislativa, dependiendo del caso, según lo informa los artículos 4 y 5 del citado Reglamento.

   De las anteriores disposiciones se puede constatar fácilmente la inexistencia de una personalidad jurídica plena, al verse claramente limitada la Junta de Protección Social de Alajuela en la libre contratación y enajenación de sus propios bienes, requiriendo la aprobación del Poder Ejecutivo o Asamblea Legislativa según sea el caso.

CONCLUSION

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1) De conformidad con el artículo 2 del Decreto Ejecutivo -que integra la Junta de Protección Social de Alajuela- nº 7322-SPPS del 24 de agosto de 1977, a Junta de Protección Social de Alajuela tiene como funciones únicas la organización y administración de los cementerios de la ciudad de Alajuela.

2) La Junta de Protección Social de Alajuela se encuentra sometida a las directrices técnicas y de funcionamiento que en materia de cementerios establezca el Ministerio de Salud, y en ese sentido está sujeta a los controles que en esa materia dicte dicho Ministerio.

3) La Junta deberá dar cuenta de la inversión de los fondos y en forma anual a la Municipalidad de Alajuela.

4) La Junta de Protección Social de Alajuela debe permitir auditorías por parte del Ministerio de Salud, teniendo ésta la facultad de ejercer fiscalización económica en el caso de que la Junta reciba fondos públicos, sea sostenida, subvencionada total o parcialmente por el Estado y municipalidades.

5) Por las consideraciones supra expuestas, es dable equiparar a la Junta de Protección Social de Alajuela como un órgano público que forma parte del sector salud, siendo su naturaleza jurídica la de un "órgano desconcentrado mínimo" entendiéndose desconcentración como aquella competencia exclusiva en la administración de los cementerios de Alajuela, gozando en consecuencia por lo tanto de independencia funcional.

6) En virtud de que la Junta de Protección Social de Alajuela no fue creada por ley no tiene autonomía administrativa ni técnica. En consecuencia, está inmersa dentro del área sanitaria del sector público, adscrita al Ministerio de Salud.

   Del señor Presidente de la Junta de Protección Social de Alajuela, deferentemente suscriben,

Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                    Licda. Elizabeth Li Quirós

ACACHA/ELQ

cc: Dr. Rogelio Pardo Evans, Ministro de Salud.