C-172-99

San José, 25 de agosto de 1999

Señor:

M.C.P. Gerardo Quesada Monge

Contralor Universidad de Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio OCU-215-99 de 28 de julio último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con la existencia de límites para que la Caja Costarricense de Seguro Social suministre a la Universidad información sobre funcionarios de ésta, así como respecto del carácter de interés público de dicha información.

   Relata Ud. que, con objeto de fiscalizar el apropiado uso de los recursos de la Universidad, esa Oficina ha solicitado a la CCSS información sobre los nombres de funcionarios universitarios que sean reportados por algún otro patrono, así como el nombre de dicha empresa, organización o persona. La Caja se niega a suministrar esa información por considerar que el artículo 63 de su Ley Constitutiva se lo impide.

   La consulta se acompaña del criterio de la Asesoría Jurídica de la Universidad, oficio OJ-665-99 de 3 de junio anterior, según el cual la Contraloría universitaria tiene una función fiscalizadora dirigida a verificar el cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones de los funcionarios universitarios adscritos al Régimen de Dedicación Exclusiva. Se busca que esos trabajadores no desempeñen labores remuneradas para otro patrono, interés que es público en virtud de los recursos financieros involucrados y del servicio público que presta la Universidad. El artículo 63 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social garantiza la protección de la intimidad de los trabajadores frente a particulares, pero se refiere a particulares, término que no se aplica a la Universidad. Las entidades públicas deben mantener relaciones de complementariedad entre ellas, en cuanto a la fiscalización de las labores remuneradas que sus trabajadores desempeñen para otra entidad patronal. Ello por cuanto la Ley N. 4750 prohíbe a todos los médicos prestar servicios remunerados al Estado en más de dos cargos, con la salvedad de la actividad docente e incurrir en superposición horaria.

   Por concernir directamente los intereses de esa Institución, mediante oficio de 5 de agosto siguiente, se otorgó audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social, para que si lo tuviera a bien, se refiriera sobre el punto.

   En oficio N. 14381 de 10 de agosto siguiente, recibido en la Procuraduría el 17 del mismo mes, el Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguros Social comunica el acuerdo de la Junta Directiva, de acoger el criterio de la Asesoría Jurídica contrario al suministro de esa información. Es criterio de la Asesoría Legal, memorándum de 7 de mayo de 1999 que el artículo 63 de la Ley Constitutiva de la Caja, en consonancia con el artículo 24 de la Constitución Política, determina la confidencialidad de la información, por lo que se hace necesario valorar cuál derecho tutelar: el de derecho a la intimidad o el del derecho a la información. En el caso de la CCSS se dejó a ponderación, caso por caso, de la Junta Directiva si se brinda o no la información, considerando que se debía actuar de manera flexible y amplia, tratando de no caer en restricciones abusivas. La garantía constitucional está referida a los particulares en contraste con el concepto de "entidad del Estado" que utiliza la UCR, cuyas actuaciones no siempre conllevan un interés público. La UCR no está actuando como institución pública en resguardo de algún interés público, sino como simple patrono, lo que socaba su legitimación para conocer los "otros números patronales adicionales". La vigilancia o fiscalización de sus trabajadores es tarea de competencia exclusiva del ente público y para ello ha de contar con jefaturas, controles de entras y salidas, informes y demás. La CCSS no podría saber cuáles de esos trabajadores tienen dedicación exclusiva y cuáles no y si se produjere daño a alguna persona por el uso de aquella información, esa persona tendría acción indemnizatoria contra la CCSS, aún cuando ésta haya actuado a derecho.

   Corresponde a la Junta Directiva ponderar si se atiende el derecho de petición de un patrono en contraposición a proteger el derecho a la intimidad y el secreto de las comunicaciones, en el entendido de que al suministrar información referente a patronos y asegurados, el solicitante ha de pagar el costo de ese servicio. Estima que no se amerita que la Junta otorgue el permiso, por lo que recomienda no dar la información solicitada. Agrega que no se violenta el numeral 30 constitucional, porque la información pedida pertenece al ámbito privado del asegurado y patrono. Los patronos y trabajadores tienen derecho a que la información que suministran a la Caja no sea comunicada a terceros por ser confidencial y porque la Universidad solicita información de alto volumen para cumplir propósitos que puede lograr por sus propios mecanismos internos de control sobre sus empleados.

   Corresponde establecer si la información que ha sido solicitada es de interés privado y por ese carácter, es confidencial, de manera que no pueda ser suministrada a la Universidad.

I-. EL DERECHO A LA INFORMACION CONSTANTE EN OFICINAS PUBLICAS

   En el dictamen N. 124-99 de 17 de junio anterior, esta Procuraduría se refirió a la información privada que consta en las oficinas públicas en relación con el derecho a la información. Aspecto que ya había sido analizado en los dictámenes N. C-127-83 de 2 de mayo de 1983, C- 126-93 de 17 de setiembre de 1993 , C-130-93 de 28 de setiembre de 1993, C-148- 94 de 12 de setiembre de 1994, C-94-97 de 12 de junio de 1997, así como OJ-001-99 de 5 de enero de 1999. En esa oportunidad, luego de transcribir fragmentos de algunos dictámenes, se indicó:

"De la jurisprudencia constitucional y administrativa se deriva, además, que:

* La confidencialidad de los documentos e informes privados y el derecho a la intimidad en el caso de las personas físicas o del honor objetivo o prestigio para las personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N. 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994) se constituyen en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la información constante en las oficinas públicas.

* El carácter confidencial de los documentos privados implica una prohibición de acceso de esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos allí contenidos al público, de manera que terceros puedan identificar a quién corresponde la información, salvo los casos de excepción que encuentren fundamento en el artículo 24 constitucional.

* Lo que significa que no toda información que consta en las oficinas públicas puede ser dada a terceras personas. Por terceras personas debe entenderse no sólo los particulares sino funcionarios públicos y Administraciones Públicas extrañas a aquélla en que consta la documentación o a la cual debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente establecidas en la Constitución o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el artículo 24 constitucional. Fuera de esos supuestos, la comunicación de los documentos o información sólo procede con el consentimiento del derecho habiente.

* La prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos administrativos.

* En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N. 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991).

* En ese sentido, el derecho a la intimidad comprende el derecho de controlar el manejo y circulación de informes suministrados a terceros en apoyo de alguna gestión..

* Por el contrario, la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad, de manera que cualquier interesado puede enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos.

* No obstante, por los principios constitucionales antes indicados, no toda persona puede tener acceso a la información o documentos que consten en los expedientes administrativos, aunque éstos sean documentos públicos.

* Se sigue de lo anterior que en todo momento debe diferenciarse entre documentos e información privada presentada por los particulares y la actividad del órgano o ente público. Actividad que puede estar dirigida a comprobar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para la emisión de determinado acto administrativo, favorable o desfavorable a ese particular".

Se sigue de lo expuesto que en tanto la información que ha solicitado la Universidad de Costa Rica, por medio de su Contraloría, sea de interés privado, no puede suministrarla a ese Ente, aún cuando sea una persona de naturaleza pública. El carácter público de la información no deriva de que quien lo solicita sea un organismo público.

Si la información es de interés público la información debe ser suministrada. En su resolución N. 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, la Sala Constitucional expresó:

"...el derecho a la información tiene como fundamento el interés de la comunidad de conocer la actividad del funcionario público, así como su buen o mal desempeño en el ejercicio del cargo y las informaciones que, siendo de interés público, se hallen en las oficinas o departamentos administrativos. Es por esto que la naturaleza pública de la información es el elemento cardinal para definir el derecho a solicitarla al órgano o ente público. Por lo que los datos que brinden los contratistas que constituyan informaciones de interés general, son esencialmente públicos y deben estar al alcance de los administrados en aras de permitir la fiscalización y vigilancia de la entidad estatal o de la actividad desarrollada por la empresa concesionaria, razones por las que no son protegidas por el derecho a la confidencialidad enunciada en el artículo 38 del proyecto. Dentro de estas informaciones se cuentan los datos brindados por los contratistas en los informes semestrales que se refieren a producción, operaciones, inversiones y trabajos realizados por las empresas y cualquier información estadísticas al respecto. Sin embargo, los datos geológicos y geofísicos compilados por las empresas o compañías contratadas por ellas y las informaciones protegidas por el secreto comercial o económico de las empresas -tales como sus estados financieros, crediticios, tributarios, sus sistemas o medios técnicos de explotación y explotación, o los procesos, equipos o artículos de su invención particular-, conservan su carácter confidencial debido a su naturaleza eminentemente privada. Sin perjuicio de lo expuesto, es necesario indicar que, por la amplia gama de asuntos que pueden comunicar los contratistas a la Dirección, la Sala no pretende definir la naturaleza pública o privada de cada uno de ellos, sino únicamente proporcionar las pautas o criterios generales que permitan resolver los conflictos que se susciten en el futuro...".

   Se califica de interés público la información concerniente a los servidores públicos, por una parte, y aquélla que tenga relación directa con el manejo de los fondos públicos. Y es que la Sala Constitucional desde su resolución 880-90 de las 14:25 hrs. de 1 de agosto de 1990, ha considerado que la calidad de la persona respecto de la que se solicita información es un elemento importante para determinar el interés público de la información. De esa resolución pareciera desprenderse que cuando esta persona ostenta la calidad de funcionario público, la información referida a ella es de interés público:

"por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informada de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica - salarios, en dinero o especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos son los administrados en general –o como usuarios del servicio- los que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Toda la actividad del funcionario público es evidentemente de interés público -no sólo en buena lógica- sino por propia definición del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, ya que el desempeño de sus funciones debe estar encaminado primordialmente a la satisfacción de aquél y en cuanto se separe de aquella finalidad -que la envuelve como tal- estaría faltando a lo que constituye la esencia de su función...Conlleva, pues, lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuanto se refiere a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la obligación del servidor público de rendirlos a la comunicad -y a cualquier ciudadano como representante de aquella- de quien el funcionario depende, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad siempre y cuando esta esté constitucional o legalmente protegida..." Reafirmada por la N. 249-91 de 15:58 hrs. del 2 de enero de 1991.

¿Presenta esas características la información que ahora se solicita?

II-. LA UCR CUBRE UNA CONTRAPRESTACION POR UNA EXCLUSIVIDAD DE SERVICIOS Y LO HACE CON FONDOS PUBLICOS

   Conforme se indica en su consulta, se ha solicitado a la CCSS un listado de los nombres de funcionarios universitarios reportados por algún otro patrono, a fin de determinar si se cumple con las disposiciones del régimen de Dedicación exclusiva. La CCSS ha negado esa información con base en lo dispuesto en el artículo 63 de su Ley Constitutiva, norma que es anterior a la Constitución Política vigente y que debe ser interpretada de conformidad con los principios que ésta establece. Dispone el citado numeral 63 en su segundo párrafo:

"La Gerencia no podrá divulgar ni suministrar a particulares, salvo autorización expresa de la Directiva, los datos y hechos referentes a asegurados y patronos de que tenga conocimiento en virtud del ejercicio de sus funciones; pero podrá publicar cualquier información estadística o de otra índole que no se refiera a ningún asegurado o patrono es especial".

    De dicha norma pareciera desprenderse que garantiza la confidencialidad de la información que suministran patronos y asegurados a la CCSS o de información que ésta les adquiera. La disposición obliga a reflexionar sobre los siguientes puntos. No existe una expresa indicación de que la información que consta en la CCSS sobre dichas personas sea confidencial. Empero, ese carácter podría derivarse del hecho de que se prohíba la divulgación o comunicación de los datos o hechos allí constando. No obstante, si una información es confidencial por ser de interés privado, conforme lo dispuesto en el artículo 24 de la Carta Política, las personas concernidas tendrían el derecho a oponerse a que la información sea suministrada, salvo que se trate de los tribunales de justicia, la Contraloría o el Ministerio de Hacienda.

   La confidencialidad se impondría a todo el resto de entidades públicas, incluyendo la propia CCSS y todos los particulares. Del texto del artículo 63 se desprende que esa confidencialidad no es absoluta, porque aún cuando quien la solicite no se encuentre dentro de los supuestos constitucionalmente previstos o el interesado haya aceptado la divulgación, la Junta Directiva de la Institución podría decidir que se comunique la información. La confidencialidad cede ante un acto del jerarca máximo del ente.

   La cualidad de "interés privado" o "interés público" no puede estar en función de la autoridad ante quién se pida la información, sino que dicha cualidad debe radicar y derivarse de la información en sí misma considerada. La Junta Directiva está obligada a dar la información porque ésta es de interés público. De modo que no toda la información que han suministrado patronos y trabajadores es de interés privado. Para determinar cuál de esa información sí lo es y cuál es de interés público, la autoridad administrativa debe estarse a los criterios retenidos por la jurisprudencia constitucional. Como se indicó, para ésta es de interés público todo lo que concierne el funcionario público y el manejo de los fondos públicos.

   Dados esos criterios, corresponde recordar que la información ha sido solicitada por la Universidad -que para efectos del artículo 63 ciertamente es un particular- en relación con sus servidores, servidores que legalmente son funcionarios públicos. Asimismo, se desea conocer si esos funcionarios laboran con otro patrono, no por curiosidad o para el cumplimiento del régimen disciplinario normal sino -ante todo- para establecer si el pago que están recibiendo por concepto de indemnización por dedicación exclusiva procede o no. Es decir, si al hacerles dicho pago, se está haciendo una correcta aplicación de los fondos públicos o por el contrario, realizando un pago indebido. Estamos en presencia de fondos públicos, cuya tutela es de interés público por cuanto se trata de un ente público al cual la Constitución le consagra un régimen de financiamiento especial, a efecto de que cumpla sus funciones. Las transferencias vía Ley de Presupuesto que la UCR recibe son financiadas por todos los contribuyentes, de modo que debe gastar esos recursos en forma correcta y racional. El correcto manejo de esos recursos o bienes no está referido únicamente al cumplimiento de las disposiciones financieras que regulan la elaboración, aprobación, ejecución o liquidación presupuestaria. Está referido también al cumplimiento de los requisitos para que surja a nombre del ente público la obligación jurídica y la obligación de pagar.

   El régimen de dedicación exclusiva tiene como objeto que la Administración Pública, por razones de interés público, cuenta con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a la función pública, de allí que se permita contratar con el funcionario de nivel profesional sus servicios exclusivos a cambio de una indemnización. Es decisión del servidor si contrata o no, pero si lo hace debe cumplir con sus obligaciones que consisten, precisamente, en no prestar sus servicios a ningún otro patrono, salvo que el contrato regule en forma diversa.El motivo del pago es esa prestación de servicios exclusiva. Si esa exclusividad falta, el pago de la indemnización deviene en injustificado, indebido, que lesiona el interés público presente en el manejo de los fondos públicos.

   La situación de mérito no puede verse simplemente como el caso de un patrono cuyo trabajador incumple sus obligaciones. Por el contrario, existe interés público por el hecho de que ese servicio exclusivo se cubre con fondos públicos, que no pueden ser dilapidados por la Administración Pública ni tampoco sufrir a su cargo erogaciones que no se justifican.

   Tomando en cuenta lo antes transcrito, son elementos fundamentales que la Caja Costarricense debe valorar para efectos de suministrar la información que se le solicita, la circunstancia de que la Universidad esté pidiendo información sobre sus servidores y el hecho de que los salarios que ese Ente paga y en general, las erogaciones que tiene se cubren con fondos públicos, cuyo origen se encuentra en el artículo 85 constitucional. Es decir, que el pago por dedicación exclusiva es financiado por toda la comunidad. Además, que existe una diferencia jurídica muy importante entre trabajadores y patronos privados y trabajadores y patronos públicos (resolución de la Sala Constitucional N. 6750-97 de 11:12 hrs. del 17 de octubre de 1997), aún cuando los trabajadores públicos preste sus servicios bajo régimen de Derecho Común (Sala Constitucional, resolución N. 6520-96 de 15:09 hrs. del 3 de diciembre de 1996), lo que justifica el interés público en la información que a estos concierne.

   No obstante, en vista de las alegaciones del Asesor Legal de la CCSS sobre el costo financiero de suministrar dicha información, y dado el interés que justifica el suministro de la información, lo procedente es que la Universidad precise cuáles son los funcionarios que devengan dedicación exclusiva y se duda de que estén cumpliendo con sus obligaciones.

   No escapa a este Órgano Consultivo que el servidor universitario podría estar prestando sus servicios a un patrono privado. Respecto de éste, podría estimarse que la condición de patrono es de interés privado o en todo caso, que no es de interés público el conocer que es a ese patrono a quien el servidor presta adicionalmente sus servicios. Considerando que ese patrono privado puede tener un derecho a permanecer "oculto" en su condición de patrono, debe conciliarse el derecho a la información con la protección a ese derecho del patrono privado. De manera que lo conveniente es que se suministre la información de que el funcionario universitario labora o no con otro patrono, sin indicar el nombre de éste cuando es privado.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. El texto del artículo 63 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley N. 17 de 22 de octubre de 1943, interpretado conforme la Constitución de 1949 y la jurisprudencia constitucional, determina que la Caja Costarricense de Seguro Social debe suministrar la información de interés público que conste en sus oficinas.

2-. Para estos efectos y de acuerdo con dicha jurisprudencia, debe considerarse de interés público la información relativa a los funcionarios públicos y al manejo de los fondos públicos.

3-. En el pago de la "dedicación exclusiva" están involucrados fondos públicos, en razón de la naturaleza de ente público (artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) de la Universidad de Costa Rica y de las fuentes de financiamiento que este ente disfruta (artículo 85 de la Carta Política y transferencias de la Ley de Presupuesto).

4-. Tal como se conoce, el régimen de dedicación exclusiva presupone que quien lo recibe es funcionario público, sea que esté sujeto a una relación estatutaria, sea que se rija por disposiciones de Derecho Público y de Derecho Común. Es decir, que quienes reciben ese beneficio están en los supuestos constitucionalmente establecidos para que se considere una información como de interés público.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

cc. Dr, Rodolfo Piza Rocafort

Presidente Ejecutivo de la CCSS