C-173-99

San José, 24 de agosto de 1999.

Ingeniero

Orlando González Villalobos

Presidente

Consejo Nacional de Producción

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General, damos respuesta a su Oficio Nº P.E. 253-99 de 28 de abril de este año, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho, sobre la viabilidad jurídica de cancelar a un funcionario público una indemnización cuando por traslado interinstitucional resultare un descenso de puesto. En otras palabras, de conformidad con la información contenida en la documentación que se adjunta (Oficio DAJ AAd Nº 093-99 de 13 de abril de 1999) referente al criterio legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa entidad, el punto sobre el cual se solicita criterio es en relación con la posibilidad jurídica de indemnizar proporcionalmente a un servidor de ese Consejo, mediante pago de "prestaciones parciales", por el hecho de haber cesado en sus funciones y regresar a su puesto en propiedad en otra institución pública en la que originalmente laboraba, pero con salario inferior al que devengaba en el Consejo.

   Por su parte, la citada Dirección de Asuntos Jurídicos sustenta la anuencia al pago en cuestión, en el artículo 84 de la Convención Colectiva que norma las condiciones de trabajo en esa Institución, así como en el artículo 111 inciso e) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y en la conocida doctrina del Estado patrono único.

   Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

   Recientemente, este órgano consultivo remitió a la Gerencia General de ese Consejo, el Oficio Nº C-143-99, mediante el cual se analiza lo pertinente a la metodología para el pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos que afecten a servidores de esa entidad, fundamentalmente en aquellos casos en los que resulta aplicable el artículo 84 de la citada convención. Se concluyó en esa oportunidad lo siguiente:

"De acuerdo con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, 51 del Estatuto de Servicio Civil, 7, 8, 9, 11, 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, así como la reiterada jurisprudencia de las Salas, Constitucional, Primera y Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es procedente la aplicación de la metodología para el cálculo de pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos hechos a funcionarios del Consejo Nacional de Producción, que prevé el inciso f) del artículo 37 del indicado cuerpo estatutario, e inciso e) del artículo 111 de su Reglamento; es decir, tendrán derecho a una indemnización proporcional al monto del último salario afectado, y no, del promedio salarial devengado en el último semestre. Tomándose en cuenta para ese efecto, todo el tiempo laborado por el servidor con el Estado, según la citada normativa". (Procuraduría General de la República. Oficio Nº C-143-99 de 13 de julio de 1999).

    Como puede verse de la anterior cita, el tema en mención referente al pago de prestaciones parciales como indemnización en los casos de descensos de puestos en ese Consejo, ha quedado puntualmente resuelto.

    Sin embargo, la duda que en esta oportunidad debe aclararse, es si dicho pago es posible cuando un servidor es cesado en sus funciones en esa entidad, y regresa a otra institución pública en la que originalmente laboraba, a ocupar un puesto con inferior salario. La solicitud así planteada supone, sin duda alguna, que la persona cesada conserva un vínculo como servidor del Estado, en el tanto, al asumir el cargo en el Consejo, mantuvo suspendida su relación con la institución en la que originalmente laboraba, mediante el sistema de la licencia sin goce salarial. Siendo lo anterior así, cabe afirmar que, al ponérsele término a la relación, el servidor debe regresar al puesto que ocupa en propiedad en la institución de origen, sin ninguna responsabilidad patronal. En este sentido el Tribunal Superior de Trabajo expuso:

" ... este Tribunal -Sección Primera-, resolviendo un caso similar al de estudio, -donde la trabajadora renunció al cargo en propiedad cuando se le puso término al de confianza que venía desempeñando- declaró sin lugar la demanda por estimar que la servidora, al ser cesada en el cargo de confianza debía volver al puesto que tenía en propiedad. En el caso que nos ocupa notamos una actitud muy cómoda a los intereses de la trabajadora, quien, aprovechando la mala práctica de la Asamblea Legislativa, consistente en cancelar prestaciones a quienes tienen que seguir prestando servicios para El Estado, por tener vigente una relación de servicios, trató de buscar, indebidamente, la ampliación del beneficio de cesantía. No puede el Tribunal avalar tales procedimientos. De hacerlo estaría legitimando, vía jurisprudencia, procederes que considera totalmente anómalos por no existir Ley que legitime el reclamo que aquí se conoce. (...).". (TRIBUNAL SUPERIOR DE TRABAJO. SECCION PRIMERA. Nº 166 de las 13:10 hrs. del 25 de febrero de 1994).

   Por su parte, la Sala Segunda de la corte Suprema de Justicia, sobre este particular ha dicho:

" ... situación fáctica que no es más que una renuncia a su cargo en propiedad, toda vez que su obligación era reintegrarse a su antiguo puesto, ya que el cese de funciones lo era solamente en la plaza que estaba ocupando en virtud de un contrato a plazo fijo, excluido del Servicio Civil y no había motivo legal alguno para que no se presentara al cargo que gozaba en propiedad, ...". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 299 de las 9:00 Hrs. del 7 de octubre de 1994).

   De conformidad con lo transcrito, es claro que cuando media un permiso sin goce de sueldo en el puesto en propiedad para que su titular pase a ocupar otro cargo, al ocurrir el cese, la obligación del servidor es regresar a la plaza que mantiene en propiedad, sin responsabilidad patronal.

   Importante es también mencionar otro fallo de la misma Sala en el que categóricamente se expuso:

"Tampoco se puede pensar en un uso abusivo del Ius Variandi, por obligarlo a regresar a un puesto de menor jerarquía y con menor salario, porque el actor sabía claramente que su puesto en propiedad era en el Ministerio de Planificación y, que el desempeñado para el Programa era interino, sujeto a término, una vez que éste finalizara, él tenía que reincorporarse a sus labores originales". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 235 de las 9:00 hrs. del 21 de octubre de 1993).

   Como bien puede verse, tampoco el regreso al puesto en propiedad, aún cuando lo sea de inferior jerarquía, ocasiona una modificación abusiva de las condiciones de trabajo. Por otra parte, es preciso también establecer si es o no posible la aplicación, al caso consultado, de la norma 84 de la Convención Colectiva de Trabajo que rige las condiciones de servicio en ese Consejo, así como el numeral 111 inciso e) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. A tal efecto, cabe transcribir el texto de la citada norma 84, como seguidamente se indica:

"Artículo 84.- La Institución continuará con su política de estabilidad e inamovilidad laboral, no propiciando traslados de puestos a sus trabajadores en categorías inferiores a las que tienen en el momento del traslado, sin que éste haya dado su anuencia por escrito, de ser así se les reconocería como de costumbre el pago de prestaciones por diferencia de sueldo a recibir en el nuevo puesto a desempeñar".

   Por su parte, el artículo 111 inciso e) del Reglamento de Servicio Civil, dispone el procedimiento a seguir en los trámites de reasignación de puestos, y entre otras cosas, establece que si el servidor acepta la reasignación a una clase de inferior nivel salarial, tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, proporcional al monto de la reducción que sufra su salario.

   Como puede verse, ninguna de las disposiciones mencionadas (norma 84 y artículo 111 inciso e)), establecen pago alguno por concepto de indemnización por traslado interinstitucional, con ocasión del regreso al cargo en propiedad en la institución de origen, que es el punto medular de la consulta. Lo anterior es así por cuanto, en el caso de la norma 84, de lo que fundamentalmente se ocupa es de velar por la estabilidad laboral de los servidores de esa Institución, limitando traslados a categorías inferiores, obviamente dentro de la escala y clasificación de la misma institución. Así mismo, inaplicable resulta también el citado numeral del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en el tanto, el punto consultado nada tiene que ver con el procedimiento de reasignación de puesto, en el cual es fundamental la comprobación en la variación sustancial y permanente de las tareas del cargo. Tal situación, desde luego torna también inaplicable la referida norma (111 inciso e)) al caso consultado, mediante el método de la analogía como medio de integración del derecho, por cuanto dicho método, como es sabido, requiere de un estudio comparativo entre dos situaciones jurídicas, aplicando a la no legislada la solución que el derecho le asigna a casos semejantes. Es decir, si las situaciones comparables difieren en sus caracteres esenciales, no es posible acudir al método de la analogía como medio de integración del derecho, como indudablemente acontece en el caso consultado, en el cual, la situación fáctica que hipotéticamente daría lugar a la indemnización, sea, el traslado interinstitucional por regreso al puesto en propiedad, difiere sustancialmente de los supuestos y alcances del inciso e) del citado artículo 111.

    Siendo ello así, lo pertinente es observar el principio de legalidad al cual está sometida la Administración Pública en su actuación (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), y por virtud del cual no es posible otorgar ventajas o derechos que no estén expresamente establecidos en el ordenamiento jurídico administrativo.

CONCLUSION

   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho es del criterio de que no es jurídicamente procedente indemnizar, mediante pago de prestaciones parciales, los traslados interinstitucionales, cuando el titular debe regresar a su puesto en propiedad en la institución de origen.

Lic. German Luis Romero Calderón.                               Licda. Ana Fonseca U.

Procurador de Relaciones de Servicio                              Asistente

Seccion II.