C-192-99

San José, 29 de setiembre de 1999

 

Señor

Cap. Miguel Ramos Gaytán

Director General de Aviación Civil

S.D.

   Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su Oficio de fecha 10 de agosto del año en curso, mediante el cual solicita a este Despacho, el criterio técnico- jurídico acerca de la procedencia del pago extraordinario a los Controladores Aéreos, toda vez que, por la gran demanda de servicio de aviación que en los tiempos actuales atraviesa el país, no hay suficientes funcionarios para atender la delicada tarea que tienen a su cargo.

I.-ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

   Nos indica usted que, en "1995 la Dirección de Aviación Civil planteó a esa Procuraduría la solicitud de que aprobara el concepto de tiempo extraordinario para los Controladores de Tránsito Aéreo. Tal petición se denegó con el pronunciamiento #10-75 de fecha de 9 de abril del mismo año, argumentando en ese momento lo que se transcribe enseguida. "...Considera esta Dependencia que es un contrasentido -de muy peligras- consecuencias que se autorice a dichos servidores para que trabajen tiempo extraordinario ya que las referidas 6 horas representa el lapso durante el cual pueden prestar sus servicios con la eficiencia imprescindible en el puesto de tan elevada consecuencia de error..." (SIC)

   Asimismo, continúa señalándonos, que: "...la situación laboral que originó la gestión realizada persiste, en tanto se mantiene la necesidad del recurso humano que cubra lapsos que por incapacidades, vacaciones acumuladas y aumentos de tránsito, sobre todo, se ha generado. "Dicha situación se agrava ante la negativa de la Autoridad Presupuestaria de crear más plazas. Ante tal panorama, la situación en esta área de trabajo se vuelve crítica, arriesgando inclusive, la atención expedita de un servicio tan importante, no obstante dicho problema podría ser resuelto parcialmente solicitando a los funcionarios de dicha unidad cubrir con sus días libres jornadas de trabajo. Así las cosas, estaríamos planteando una figura que podríamos llamar "tiempo extraordinario por sustitución". Es decir, no estamos ampliando la jornada diaria de seis horas, "estamos solicitando trabajar tiempo extra a quienes estén libres."(SIC)

   Al respecto la Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil es del criterio que, en virtud de los artículos 136, 139 del Código de Trabajo y artículo 49 de la Ley General de la Administración Financiera es procedente que los controladores aéreos del Aeropuerto Juan Santamaría puedan laborar en horas extraordinarias, siempre y cuando exista necesidad excepcional de la Institución, y la tarea sea temporal.

II.- BREVE ANALISIS DE LA SITUACION FÁCTICA Y JURIDICA A CONSIDERAR EN ESTE ESTUDIO:

   Por el especial ámbito y movilización en que se circunscribe la aviación civil en general, se ha tutelado, mundialmente, la seguridad y vigilancia, así como el bienestar de su acción a través de la legislación tanto a nivel nacional como internacional. De ahí, deriva la excepcionalidad de las tareas que tienen los Controladores de Tránsito Aéreo, según el Manual Descriptivo de Puestos regente en la Institución bajo su cargo, que como ilustración, valga enunciar algunas de cada categoría de puesto, así:

"Descripción del puesto Controlador de Tránsito Aéreo:

1.-Suministrar información de vuelo a las tripulaciones de las aeronaves (VFR) fuera del espacio aéreo controlado, planificar conjuntamente con las tripulaciones los planes de vuelo y coordinar con los servicios de control de tránsito aéreo las acciones de búsqueda y salvamento.

2.- Facilitar al personal de vuelo las condiciones meteorológicas en la ruta, aeródromo de destino y alterno.

3.- Brindar a las aeronaves información referente a tránsito aéreo en su ruta.

4.- Informar a la tripulación de las aeronaves las condiciones de los aeropuertos de destino.

5.- Asegurar que los vuelos (VFR) nacionales cierren su plan de vuelo al llegar al aeródromo de destino.

6.- Efectuar radiodifusiones del Servicio Automático de Información del Área Terminal (ATIS)

7.- aplicar procedimientos de emergencias, interferencia ilícita y otros, coordinar con las autoridades correspondientes.

8.- Recibir para revisar, aprobar o rechazar, según sea el caso, los planes de vuelo presentados por los pilotos o representantes autorizados de las compañías aéreas."

   En ese orden de supuestos, existen una serie de funciones conexas entre sí, que se traducen en el cuidado y permanente control de la operación aérea del tráfico, donde las consecuencias por un error del personal a cargo, pueden llegar a ser fatales, ocasionando daños humanos y materiales, con pérdidas económicas muy cuantiosas.

   En la categoría de los Controladores de Tránsito Aéreo 2,3,4,5, y 6, la ejecución de las tareas se va circunscribiendo, en forma progresiva, a zonas de tránsito más amplias; es decir, no sólo de aeródromos sino de aeropuertos internacionales (V.F.R.) dentro de los cuales, operan toda clase de aeronaves y peso, con un control aéreo de diferentes características, ya sea, por instrumentos de índole visual (que comprende las aerovías fuera del área terminal, que va desde la altitud mínima hasta diecinueve mil pies) o bien, bajo el control del radar. En ese sentido, se detallan las correspondientes funciones, tipificadas de sumamente delicadas en su ejecución que, al igual que las señaladas en el puesto de Controlador de Tránsito 1, ocasionan gran tensión en los funcionarios que, muchas veces dan origen a incapacidades por enfermedades de atención psiquiátrica, como se ha dejado ver, de los documentos aportados a su consulta.

   Asimismo, esos servicios que diariamente presta la Dirección bajo su responsabilidad, se dividen en tres grandes etapas, a saber:

"a.- Control de Aproximación: Controla la navegación aérea, que opera bajo las reglas de vuelo por instrumentos en un radio de 30 millas náuticas, a partir de los 5.500 pies, hasta una altitud de 19.500 pies. Este servicio se brinda en los Aeropuertos Juan Santamaría y Daniel Oduber.

b.- Control de Aeródromo: Conocido como Torre de Control. Son dependencias establecidas para facilitar el servicio de control a las aeronaves que despegan o aterrizan y cubren generalmente un radio de 5 millas náuticas. En nuestro país operan tres torres de control: Torre de Control Coco, Torre de Control Pavas y Torre de Control Liberia. Estas mismas dependencias brindan el servicio de Control Terrestre, el cual es responsable por el movimiento de las aeronaves en las áreas de maniobras (calles de rodaje, plataformas).

c.- Centro de Información de vuelo (FIC): Este servicio es responsable de mantener constante información de las aeronaves que operan en el territorio nacional, pudiéndose mediante la información suministrada por las aeronaves el abrir o cancelar planes de vuelo, cambiar de última hora en el mismo o alertar a los servicios por diversas razones. En esta parte, dada la falta de personal, no se ha logrado implementar satisfactoriamente el servicio, en nuestro país." (Ver documento aportado a su consulta, denominado " Los servicios de Tránsito Aéreo)

   Además, para ocupar ese tipo de puestos, los funcionarios deben reunir requisitos de carácter riguroso para ser posible el buen funcionamiento del control de cuestión, que, naturalmente, van aunados a la seguridad y vigilancia de la aviación civil, dentro de los que vale resaltar "el dominio del idioma inglés, el haber aprobado un curso especializado sobre información de vuelo, planes de vuelo impartido por una Escuela reconocida. Poseer título de Controlador Aéreo de uno de los Centros de Enseñanza aprobado por las organizaciones internacionales de Aviación Civil, y poseer licencia de Controlador Aéreo extendido por la Dirección General de Aviación Civil, todos de conformidad con el citado Manual Descriptivo de Puestos y regulación normativa al respecto."

    Ahora bien, en aras de la efectividad y eficiencia de esa delicada tarea, se hace a la vez, de imperiosa necesidad, el concomitante deber de vigilancia y control permanente de la misma, por parte de los "supervisores de navegación aérea",(1) a fin de que sea puntual, en el sentido estricto de la palabra, dada la clase de responsabilidad que conlleva la navegación aérea diariamente. Lo anterior, toda vez que, ni siquiera se permitiría, una mínima distracción del Controlador de Tránsito aéreo, en el ejercicio de sus labores, pues incluso, se pondría en alto peligro, la "vida y la salud humana" de los tripulantes o pasajeros de una aeronave, con todos los efectos derivados de una circunstancia de ese grado; y que el Estado de Costa Rica, según se dijo ya, está llamado a tutelar tanto a nivel internacional como nacional.

   Por ello, disposiciones como las que contienen los artículos 123 y 124 de la Ley No. 5150 de 14 de mayo de 1953 (Ley General de Aviación Civil) establecen, en lo conducente:

"Artículo 123.-

   Es atribución de la Dirección General de Aviación Civil el control de los servicios auxiliares de la navegación aérea. En el ejercicio de esta atribución dictará las medidas que sean convenientes para la mayor seguridad y eficiencia de los vuelos con el fin de proteger la vida humana y la propiedad..."

"Artículo 124.-

La Dirección General de Aviación Civil dictará las medidas que estime necesarias para establecer la red nacional de telecomunicaciones aeronáuticas y los servicios auxiliares de la navegación aérea, y vigilará que los propietarios u operadores de aeronaves civiles, cumplan en todo tiempo con los requisitos de seguridad que establecen esta ley o sus reglamentos."

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NOTA (1): Estos funcionarios tienen a cargo la supervisión y coordinación de las labores relacionadas con el Control de Tránsito Aéreo operando bajo las reglas de vuelo visual o radar dentro de la zona de tránsito aeródromo o aeropuerto; o bien, supervisión y coordinación de las labores realizadas en el Centro de Información de Vuelo, y por la verificación para que se apliquen las normas establecidas internacionalmente en materia de aeronavegación. (Datos consignados en el Manual Descriptivo de Puestos de la Institución). Sin embargo, dado el déficit del personal de Controlador de Tránsito Aéreo, los supervisores han tenido que dejar de lado la importante labor de revisión de lo que hace ese último funcionario para ocuparse del control directo del tránsito, lo que indudablemente merma la calidad de seguridad que debe brindar la Dirección General de Aviación Civil.

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   En efecto, es el Poder Ejecutivo, (a través del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil, ambos dependientes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes) quien ejerce la competencia de regular todo lo que tiene que ver con la aviación civil del país, rigiéndose por "las leyes, sus reglamentos, tratados y convenios internacionales vigentes, según lo ordenan los artículos 1 y 2 de la Legislación recién mencionada (2).

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NOTA (2):Ver: Ley Número 6311 de 10 de enero de 1979 mediante la cual se aprueba la ratificación de Costa Rica a los Estatutos de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) ; Ley 877 de 04 de julio de 1947,en el que se aprueba el denominado "Convenio de Chicago", " creándose la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) consistente en la organización intergubernamental mundial , firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944 para promover el desarrollo seguro y ordenado de la aviación civil internacional en el mundo entero. Se trata de un organismo especializado de las Naciones Unidas que fija las normas y reglamentos internacionales necesarios para que el transporte aéreo sea seguro, regular, eficaz y económico, y que desempeña, además, la función de medio para la cooperación en todos los campos de aviación civil entre los 184 Estados contratantes (al 3 de noviembre de 1995) que lo integran" (Datos consignados en el "Manual de Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional", Primera edición, 1996, Organización de Aviación Civil Internacional p.3.4-1)

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   En ese orden de ideas, se tiene, entre los más importantes documentos internacionales, el llamado "Convenio de Chicago", cuyo principal objetivo, es el de la manutención segura y eficaz del servicio aéreo de todos los Estados contratantes, dentro de los cuales, se encuentra Costa Rica, acorde, claro está, con los términos ratificados en la Ley No. 877 de 04 de julio de 1947. A partir de esta normativa se originan una serie de negociaciones y acuerdos bilaterales entre los países integrantes, como las que se registran ante ese Organismo Internacional, (OACI) sobre la reglamentación de la "capacidad aérea", de mucha importancia y valor en este asunto. Por ejemplo, se define en el "Manual de Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional" (3) que: "La reglamentación de la capacidad es todo método aplicado por los gobiernos para fijar la cantidad de servicios aéreos en un mercado o aeropuerto. Constituye uno de los tres elementos más importantes de la reglamentación del transporte aéreo internacional, siendo los otros dos el acceso a los mercados ( o sea, los derechos de ruta, explotación y tráfico) y la fijación de precios." (Lo subrayado no es del texto original)

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NOTA (3): Opt. Cit. P. 4.3-1

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   De manera que, bajo las expectativas positivas que un gobierno puede tener en el campo de la aviación civil, -en donde nuestro país, no es la excepción- podría abarcarse mercados más amplios, especialmente en lo que se refiere al comercio internacional y turismo, atendiéndose a una planificación previamente establecida; mediante la que, no sólo debería estar preparado un Estado a la obtención de una infraestructura idónea al paso, sino también, entre otras, en lo que al control del tráfico aéreo en manos de personas calificadas se requiere. Es decir, en el tanto se extienda esa área, debe ampliarse las medidas de seguridad, la capacidad óptima de los controladores aéreos deberá estar preparada en proporción a las condiciones actuales de la demanda de los servicios aéreos, para resguardar la debida tranquilidad de la aviación civil, que es el "interés público superior" a proteger en todo esto. De lo contrario, se desquebrajaría la efectividad y eficiencia de la prestación, que, con toda razón, se ha dicho que, podría verse afectada, no sólo por el precio, la frecuencia de un servicio, la estructura de rutas, el tipo de aeronave, la temporada de viajeros, la situación económica de cada Estado sino indudablemente, por "la situación en materia de seguridad en el país de destino puede reducir la demanda cuando es mala". (4)

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NOTA (4): Ibid, p. 4.3-5

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III.- JORNADA DE TRABAJO DE LOS FUNCIONARIOS DE ESTUDIO:

   Según se advierte de lo expuesto hasta aquí, por las especiales tareas que tienen a cargo esos empleados, se les ha establecido una "jornada de trabajo reducida" a la ordinaria usual del resto de los funcionarios públicos, de conformidad con lo estipulado en el Acuerdo Ejecutivo No. 243 de 17 de mayo de 1979.

   Lo anterior, en virtud de la rigidez de la actividad que tienen los controladores aéreos como vigilantes y fiscalizadores de la movilización aérea, en tanto una mínima distracción en el seguimiento continúo y constante de la delicada responsabilidad que les ha encomendado el Estado, podría dar al traste con el resultado final del servicio, tal y como se señaló, en líneas atrás. Por eso, y dentro de los cánones constitucionales,5 la jornada de trabajo se ha reducido a seis horas, a fin de que diariamente el Controlador Aéreo pueda recuperar, de manera óptima, sus energías física y emocional, para continuar con el quehacer al día siguiente.

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NOTA (5): Los Artículos 58 y 59 de la Carta Política, respectivamente, establecen:"La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados.

Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley."

"- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.

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   De esa forma, se ha regulado dicha jornada, por turnos diarios de seis horas durante cinco días a la semana y dos días libres de descanso semanal (6); cumpliéndose, así, con los mandatos constitucionales de los artículos 58 y 59.

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NOTA (6): En ese sentido, los numerales 5, 10 y 11 del Acuerdo Ejecutivo No. 243 del 17 de mayo de 1979, dicen, en su orden:

 "Artículo 5: Los Controladores de Tránsito sólo estarán obligados a desempeñar en forma permanente las funciones que correspondan a su categoría y puesto que desempeñan."

"Artículo 10.- Las jornadas de trabajo para los Controladores de Tránsito Aéreo serán las siguientes: a) Jornada diurna: 6 horas continuas de trabajo durante cinco días a la semana y dos días seguidos de descanso semanal. Los horarios serán los siguientes: De las 6 a.m. a las 12:00 horas y de las 12:00 horas a las 18:00 horas. b) Jornada Nocturna: 6 horas continuas durante 5 días a la semana y dos días libres de descanso semanal. El horario será el siguiente: De las 18:00 horas a las 24:00 horas; y de las 24:00 horas a las 6:00 horas."

"Artículo 11.- La jornada de trabajo efectuada en los días libres, dará derecho al Controlador de disfrutar de un día libre adicional fuera del que por ley le corresponde como descanso semanal."

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   De otro lado, establece el artículo 11 del Reglamento de cita, que, si esos funcionarios trabajan en sus días libres, tendrán derecho a disfrutar de un día libre adicional; lo cual significa que, en el eventual caso de ocuparse el personal, en el tiempo de reposo legal, quedaría la Administración Activa obligada no sólo a otorgarle el descanso semanal usual, si no, a reconocerle un día más para ese efecto. En ese sentido, dice la citada disposición:

"Artículo 11.- La jornada de trabajo efectuada en días libres, dará derecho al Controlador de disfrutar de un día libre adicional fuera del que por ley le corresponde como descanso semanal."

IV.- FONDO DE LA CONSULTA:

   La presente consulta versa sobre la posibilidad del pago extraordinario a los Controladores Aéreos, toda vez que, por la gran demanda de servicio de aviación que en los tiempos actuales atraviesa el país, no hay suficientes funcionarios para atender la delicada tarea que tienen a su cargo.

   Como se dijo en el acápite anterior, existen, en nuestro régimen jurídico, disposiciones legales que vienen a puntualizar, claramente, la jornada de trabajo en todas las relaciones "empleado- patrono", derivadas del propio artículo 58 de la Carta Magna. Estableciéndose como regla general, una jornada ordinaria diurna, que no podría exceder de ocho diarias y cuarenta y ocho a la semana; una jornada ordinaria de noche que no podría exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana; teniendo derecho el trabajador o empleado a un día de descanso semanalmente.

   Dentro de ese concepto normativo, se encuentra ajustada la jornada de trabajo de los Controladores Aéreos, a través del citado Acuerdo Ejecutivo No.243. En esta normativa, se autoriza a ese personal laborar seis horas diarias, sea de noche o de día, durante cinco días a la semana, con dos días de descanso semanal. Ello, por razones de salud, pues como lo ha tratado, ampliamente, la doctrina, "...La limitación de la jornada laboral se funda en el hecho de que, pasando la actividad de trabajo de cierta medida, se llega al cansancio, y con ello se pone en peligro la salud y seguridad del trabajador. Existe un punto, el óptimo, por encima del cual no se debe pasar; pues las horas de trabajo que rebasan ese punto significan un desgaste creciente por demás nocivo.""...El cansancio, a más de perjudicial para el trabajador, provoca una disminución del rendimiento, que decrece progresivamente con la acumulación de la fatiga. De ahí la absoluta necesidad de cortar interrupciones en el trabajo y de un descanso diario de importancia, que producen la recuperación psicofisiológica del trabajador." (7)

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NOTA (7): "Cabanellas (Guillermo) "Compendio de Derecho Laboral", tomo 1, Editorial Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1968. Págs. 508 y ss.

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   En esa línea de pensamiento, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha ocupado en analizar, muy bien, la limitación constitucional de la jornada de estudio, arribando a la conclusión de que esa imposición no ha sido dada por cuestiones antojadizas o de casualidad, sino, todo lo contrario, por razones de salud y consideraciones de carácter social. De esa forma, dicho Órgano de Control de Constitucionalidad ha expresado que,

 "La regulación de la jornada máxima de trabajo constituye, como se sabe, una de las más preciadas conquistas del derecho laboral universal. Nuestro ordenamiento recoge y realiza ese principio al punto de elevarlo a norma de rango constitucional (artículo 58), cuya aplicación es absolutamente irrenunciable (artículo 74). Pero es claro que el buen sentido de estas disposiciones así como de las que, con carácter complementario, recoge la restante legislación laboral es el de impedir que los trabajadores puedan ser compelidos a trabajar más allá de la jornada prevista, excepto por circunstancias extraordinarias, las cuales "por definición" son siempre variables e irregulares..." (8)

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NOTA (8): Vid. Voto 0038 de las 17:33 horas del 10 de febrero de 1998. (Expediente No. 3780-V-95)

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   En esa medida de razonamiento, podría encauzarse la situación sometida a nuestra consideración, si se cumplen los supuestos que seguidamente se examinarán.

   Según se apuntó arriba, es el artículo 139 del Código de Trabajo el que se encarga, a nivel legal, de definir la jornada extraordinaria, como "los trabajos ejecutados fuera del límite de la jornada común, la cual deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado."

   Por la excepcionalidad de tal tiempo extraordinario de trabajo, éste es dable, bajo circunstancias muy calificadas, tal y como lo ha dictaminado la doctrina y la jurisprudencia de los altos Tribunales de Justicia (9), siendo autorizada con mayor rigurosidad dentro del ordenamiento que rige a la Administración Pública. Así, para la procedencia del "tiempo extra de trabajo" en cualquier institución del Estado Central, debe contarse, previamente, no sólo con la autorización del Jerarca Superior, si no, con la aprobación de la Comisión de Recursos Humanos(10), según lo ordenan, el artículo 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (11), el Decreto No. 14638-H del 23 de junio de 1983 y la normativa conexa llamada "Normas que regulan el pago de tiempo extraordinario en el Sector Público", dentro de la cual, se encuentran los lineamientos generales e importantes, que, en materia de tiempo extraordinario deben tomar en consideración todas las instituciones, y demás dependencias que conforman el Sector Público, manteniéndose la Comisión de Recursos Humanos de mención, ligado con las políticas que tiendan a la reducción del gasto público en general.

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NOTA (9): Por ejemplo, Mario Deveali en su Obra "Tratado de Derecho de Trabajo" ha manifestado que, "la tendencia debe ser, pues, que el trabajo extraordinario sólo se justifique y autorice en casos en que razones indiscutibles de técnica, económicas, o de bien público y seguridad, obliguen a la prestación del servicio fuera de los límites generales,"(Tomo II, Buenos Aires, 1983, p.100)

Por su parte la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha indicado que "La realidad es que en diversos centros de trabajo existe la mala práctica de abusar de la jornada extraordinaria como simple medio para procurar un complemento salarial. Es claro que esta actitud desnaturaliza los propósitos del instituto, y a lo que es más delicado, constituye una seria amenaza para la salud de los trabajadores y su integración familiar..."(Resolución de las 17:33 horas del 10 de febrero de 1998, Expediente No. 3780.95)

NOTA (10): Ver, Voto Constitucional recién citado.

NOTA (11): Ley Número 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas.

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   Dentro de la definición de la contingencia y temporalidad de la jornada extraordinaria se tiene el artículo 49, Párrafo Cuarto, de la Ley de la Administración Financiera, cuando en lo conducente señala:

"...El pago de horas extraordinarias a que tengan derecho los funcionarios públicos de acuerdo con la ley, se tramitará en planillas independientes de las que correspondan a los servidores cuya retribución determina la Ley General de Presupuesto, indicando el cargo que desempeña cada persona, el número de horas de trabajo y la causa que motivó éste..."

   En ese mismo orden, el artículo 31 de la "Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público es categórico al establecer que no procede otorgar horas extras en forma permanente a un servidor público, y que, de darse esa anómala situación, es responsable el funcionario que permite la irregularidad. La citada disposición, reza, en lo que interesa:

"Cuando los poderes del Estado, en las instituciones descentralizadas, y en las empresas públicas se hayan consolidado situaciones laborales, en que un solo individuo trabaje en forma permanente la jornada ordinaria y una extraordinaria, su superior inmediato, deberá tomar inmediatamente las medidas correspondientes para que cese tal situación, so pena de ser responsable directo ante el Estado del monto de la jornadas extraordinarias que así se pagaren..."

   Por consiguiente, el criterio imperante en nuestro régimen jurídico, en lo concerniente al uso de la jornada extraordinaria es de la temporalidad, y no, el de la permanencia. De ahí que, este Despacho concluye, con toda propiedad que, en virtud del artículo 139 del Código de Trabajo y demás normativa, así como la jurisprudencia y doctrina al respecto, no puede consolidarse en el Sector Estatal, bajo ningún concepto, la jornada extraordinaria en forma habitual.

   De manera que, siempre y cuando la Administración Activa se sujete a dichos supuestos jurídicos, podría autorizarse, en forma temporal y razonable (12), la jornada extraordinaria a los Controladores Aéreos, dado el déficit de ese importante recurso humano, a fin de que se pueda abarcar, de alguna manera, la seguridad de la navegación aérea, que en los últimos tiempos ha aumentado considerablemente, de acuerdo con la apertura comercial y turística de nuestro país. No siendo esta circunstancia ningún secreto para nadie, (valga aquí observar, el "supervisor de navegación aérea" ha tenido que ocuparse en labores de control aéreo, dejando de lado su ocupación como tal).

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NOTA (12): No obstante se indica en el citado documento titulado "Los Servicios de Tránsito Aéreo" que, por el problema del faltante del personal, amén de los funcionarios que se van de vacaciones o están incapacitados médicamente, y en virtud de que "hay que continuar brindando los servicios de una manera segura y eficiente, ya que en sus manos se encuentra la seguridad de vidas humanas y equipo de vuelo de enorme valor económico, aparte de las consecuencias de tipo económico que se darían si este valioso servicio sufriera interrupciones por no contar con el recurso humano necesario para la prestación del mismo, es que se ha planteado una solución provisional mediante la cual los controladores de tránsito aéreo estarían laborando turnos extras durante los correspondientes días de descanso, sin incrementar la jornada establecida de seis horas. Tal como se apuntó esta medida tendrá carácter de temporal en tanto se realizan los trámites correspondientes para la creación de nuevas plazas y la capacitación correspondiente.", este Despacho estima que esos controladores Aéreos tendrán derecho de disfrutar de cualquier otro día de descanso adicional.

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   Aunado al problema anterior, existe, la urgente necesidad de esa Dirección General, de tomar el tiempo pertinente para capacitar a los Controladores Aéreos en la técnica del nuevo radar, que pronto, deberá ponerse en ejecución, según información escrita y verbal, pero que, por el faltante de personal no se ha podido realizar hasta la fecha, esa importante diligencia.

   Pese lo dicho, hay que recomendar en este aparte, que para evitar problemas a futuro, las gestiones administrativas hechas ante las correspondientes autoridades administrativas para la creación de nuevas plazas de Controlador Aéreo, deberán ser solventadas en forma rápida. De lo contrario, agotado el tiempo extraordinario de trabajo permitido por la aludida Comisión de Recursos Humanos, sin haberse logrado subsanar la insuficiencia del recurso humano de cuestión, podrían suscitarse situaciones en detrimento de la seguridad de la aviación civil, según se ha advertido en el anterior Título de este trabajo y los datos tenidos a la vista, para el presente dictamen. En este sentido, la Dirección General de Aviación Civil ha explicado que:" ...Con el surgimiento de nuevos requerimientos en los servicios, traslados y promociones de personal, creación de nuevos Servicios de Tránsito Aéreo en territorio nacional (entrada en operación del aeropuerto de Liberia) , reorganización del Centro de Control (operación del nuevo radar) y la reactivación del Centro de Información de Vuelos (FIC), se determinó a principios del año de 1993, la necesidad de contar para finales de 1994 con cuarenta y cinco nuevos controladores, es decir, que se requería un aumento del 82% del personal, sin embargo únicamente se lograron capacitar 19 nuevos controladores 35%, esta capacitación se dio en el año 1995 que se capacitaron 15 controladores y en el año 1997 que se capacitaron otros 4, de estos diecinueve permanecen en los servicios de Tránsito Aéreo 17 y no ha sido posible el contar con nuevo personal.

   Sin embargo y como se puede ver en los gráficos adjuntos el incremento de las operaciones ha sido considerable alcanzando un 37 % en los primeros siete meses de este año, en relación a 1998."(Ibidem)

V.- CONCLUSION:

   Por todo lo expuesto, y razones dadas por la Institución Consultante, esta Procuraduría General concluye que, de acuerdo con los supuestos de temporalidad y contingencia de la jornada extraordinaria previstos en el artículo 139 del Código de Trabajo, artículo 49, párrafo de la Ley de la Administración Financiera y artículo 31 de la Ley del Equilibrio Financiero para el Sector Público, sería procedente, solamente por un tiempo definido, el pago de jornada extraordinaria de trabajo a los Controladores de Tránsito Aéreo, en virtud de las circunstancias señaladas en su Oficio, recomendándose, a la vez, la debida diligencia para la solución inmediata del faltante de personal, a fin de no perjudicar la seguridad del tráfico aéreo, que hoy va en progreso constante.

De Usted, con toda consideración,

 

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA