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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 235 del 03/12/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 235
 
  Dictamen : 235 del 03/12/1999   

C-235-99


 


San José, 03 de diciembre, 1999


Señora


Yamilethe Garro Soto


Secretaria General Municipal


Municipalidad de Moravia


 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio SGMM.279-99 del 19 de octubre de 1999, recibido en mi despacho el 22 de ese mismo mes, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico jurídico con respecto a las competencias del Concejo en la aprobación o improbación de las urbanizaciones del cantón.


I.- NORMATIVA APLICABLE.


A.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA.


"Artículo 169.- La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."


B.- CÓDIGO MUNICIPAL (LEY 7794 30 DE ABRIL DE 1998)


"Articulo 13.- Son atribuciones del Concejo:


(...)


o) dictar las medidas de ordenamiento urbano.


C.- LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA ( 4240 DE 15 DE NOVIEMBRE DE


1968 Y SUS REFORMAS).


"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.


Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor."


"Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique..."


"Artículo 34.-


(...)


El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones..."


"Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos..."


"Artículo 39.- Para asegurar la ejecución de las obras de urbanización, el urbanizador, cuando venda una parcela no urbanizada, deberá rendir póliza, fianza, hipoteca u otra forma de garantía satisfactoria, que determinará y calificará en cada caso la municipalidad, de acuerdo con el Instituto..."


"Artículo 40.- Todo fraccionador de terreno situado fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales..."


D.- LEY DE CONSTRUCCIONES (DECRETO-LEY 833 DE 2 DE NOVIEMBRE DE 1949 Y SUS REFORMAS.


"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos."


"Artículo 15.- Licencias. El fraccionamiento de un predio en manzanas y lotes para poner éstos a la venta, se hará previo permiso de la Municipalidad, la que para concederlo tendrá en cuenta a las previsiones de los reglamentos especiales sobre el particular."


"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente."


"Artículo 83.- Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son los únicos que tendrán facultad de autorizar solicitudes de licencia para obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales hayan solicitado o autorizado licencia. No obstante lo anterior, toda persona puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por cuenta propia o de terceros Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado. ( Así reformado por Ley 1714 de 9 de junio de 1953, artículo 1º).


Transitorio.- Los constructores autorizados que figuren en la lista formada conforme con lo dispuesto en el transitorio original de este artículo, según la ley 1714 del 9 de diciembre de 1953, podrán efectuar construcciones de edificios o reparaciones con cualquier clase de material, siempre que la obra no exceda de cien metros cuadrados. Para estos efectos no serán necesarias la autorización y vigilancia por parte de los ingenieros o arquitectos a que se refiere el artículo 83 de esta ley. Los constructores autorizados tendrán la facultad de presentarle los planos diseñados y las especificaciones a los ingenieros municipales, con los mismos requisitos que se les exigen a los ingenieros responsables. A la vez, seguirán el mismo trámite señalado por esta ley para el caso de objeciones a los planos y especificaciones." ( Así reformado por el artículo 7 de la ley 7029 de 23 de abril de 1986).


II.- ANTECEDENTES.


A.- CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA.


El Lic. José Luis Ocampo Rojas, asesor legal del ente consultante, en su oficio ILMM-613-99 del 14 octubre de 1999, sostiene que los únicos autorizado para el otorgamiento de licencias de construcción son los ingenieros municipales. Es así como, tanto el anteproyecto como el proyecto deben ser avalados por el profesional competente del municipio.


" La práctica acostumbrada en los gobiernos locales, de que sea una comisión ( Comisión de Obras Públicas) la encargada de otorgar al visto bueno a obras privadas a desarrollar en el cantón - tal es el caso de urbanizaciones, condominios y otros- no es ni más ni menos que una intromisión en los alcances de labores administrativas, propias y sustanciales de uno o unos profesionales en la materia, debiendo el órgano político municipal limitarse al recibo de las obras, al amparo del informe técnico que emita el profesional, máxime que para el recibo de obras y de las áreas públicas que se deben ceder gratuitamente a la municipalidad, no se cuenta a la fecha con disposiciones reglamentarias que regulen dichos recibos..."


B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.


La Procuraduría General de la República ha tenido la oportunidad, en varias ocasiones, de referirse a temas estrechamente relacionados con el asunto objeto de la consulta. En efecto, en Dictamen C-181-89 del 26 de octubre de 1989, indicamos que la municipalidad no puede soslayar los informes que sobre las condiciones del los terrenos a fraccionar o urbanizar lleguen a su conocimiento.


Por su parte, en el Dictamen C-052-94 del 7 de abril de 1994, expresamos que la actividad que despliegan las municipalidades de visado de planos constituye un acto administrativo que se clasifica dentro de los actos de comprobación y no de fiscalización.


En el dictamen C-017-95 del 16 de enero de 1995, señalamos que el derecho que tienen todos habitantes de construir una obra requiere de un acto administrativo de la municipalidad ( autorización, licencia o permiso para construir).


Por último, en el dictamen C-023-98 del 13 de febrero de 1998, manifestamos que el " visado municipal" no es un impuesto, ni una tasa, no tiene en sí una función fiscal, sino que es un acto administrativo con el cual se da la aprobación para el fraccionamiento de los terrenos.


III.- SOBRE EL FONDO.


Como pudo observase en la sección I de este estudio, existe una normativa dispersa en relación con las competencias de las municipalidades en materia urbanística. La situación se agrava aún más en el ámbito reglamentario, en donde existen un importante número de reglamentos y otras normas de inferior rango1, que se refieren al tema.


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NOTA (1): Ver Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y sus reformas, adoptado en la sesión de Junta Directiva 3391 del 13 de diciembre de 1983. Asimismo el Reglamento de Construcciones y sus reformas, dictado también por el I.N.V.U., adoptado por la Junta Directiva en el artículo III de la sesión 3822 de 4 de mayo de 1987.


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En las próximas líneas nos referiremos al papel de las municipalidades en el desarrollo urbanístico y a la competencia de los órganos municipales en esta materia. De esta forma, pretendemos sentar una conclusión sobre si corresponde o no al Concejo aprobar o no las urbanizaciones del cantón.


A.- EL PAPEL DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL DESARROLLO URBANÍSTICO.


En el dictamen C-023-98 del 13 de febrero de 1998, expresamos sobre tema lo siguiente:


"En relación con el tema, es necesario aclarar cuál es la participación de las municipalidades y cuál es el objetivo que tiene el visado de planos en el desarrollo urbano.


La Constitución Política en el artículo 169, establece claramente que le corresponde al Gobierno Municipal de cada cantón la administración de los intereses y servicios locales; esta competencia queda aún mas delimitada en el Código Municipal en los artículos 4 inciso 4 y 5; al estipularse en el primero que dentro de los cometidos de la Municipalidad está '... Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas,..", y en el segundo que, aunque la competencia municipal no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, éstas "...informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo'.


Existen en este sentido, varias resoluciones de la Sala Constitucional respecto a dicha labor al indicar que: 'De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia de la Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con ese objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas)- la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem (...) La planificación urbana local corresponde por disposición constitucional a las Municipalidades.' (Voto 2153-93 de 21 de mayo de 1993).


Respecto a ésta exclusividad por parte de las Municipalidades en la coordinación del desarrollo urbano, el Tribunal Constitucional ha sido claro al establecer que:


'La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuídas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo' (Voto 6706-93 del 21 de diciembre de 1993).


Por otra parte, la Ley de Planificación Urbana (No.4240 del 15 de noviembre de 1968) en los artículos 15, 19, 33, 34, 36, 37, y 58 inciso 2, regula la competencia de las municipalidades para el debido acatamiento del plan regulador, el cual es un instrumento de planificación local que define la política de desarrollo, le reconoce la autoridad y competencia a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, y califica con carácter de indispensable el visado municipal para el fraccionamiento de terrenos. De esta forma, se establece en el artículo 33 de dicha ley:


'Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado'..."


"...Por otra parte, en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones en el Capítulo II apartado II.1.2 y Capítulo apartado III 3.14.2, fija los requisitos para el fraccionamiento de terrenos; estas disposiciones en relación con el artículo 33 de la supra citada ley permiten identificar la labor de coordinación y control que realiza las Municipalidades, pues es a éstas a las cuales les corresponde coordinar el desarrollo urbanístico tanto con los particulares como con los demás entes de la Administración Pública.


Así pues, el visado municipal no es un medio para 'controlar el pago de tributos de los contribuyentes', sino es un instrumento por el que se regula el crecimiento urbanístico. El visado consiste en un 'visto bueno' por parte de la Municipalidad, necesario para realizar un fraccionamiento de terreno; requisito tiene como finalidad evitar un crecimiento desordenado de la ciudad.


En cuanto, a la labor asignada a la Municipalidad, respecto al crecimiento de la ciudad, se puede establecer que ésta es de coordinación, planificación y control, y en relación con el objetivo que se busca con el visado de planos. La Procuraduría se ha pronunciado anteriormente en el Dictamen C-052-94 sobre esta materia, estableciéndose que con la revisión previa al visado de planos se garantiza que la '...división o fraccionamiento se hizo de conformidad con lo que establecen las leyes, lo cual brindará la seguridad a los ciudadanos de la localidad, de que se van a resguardar a través de los procedimientos las vías públicas, los servicios de agua y otros, las aceras, electrificación y demás factores que brindan seguridad y comodidad a los habitantes de una localidad y cuyas regulaciones están plasmadas por ley'."


B.- SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS MUNICIPALES EN MATERIA URBANÍSTICA.


Establecido el marco teórico, corresponde ahora determinar la competencia de los órganos municipales en materia urbanística, concretamente a quién corresponde aprobar las urbanizaciones del cantón.


Revisando el ordenamiento jurídico vigente observamos que al Concejo le competen una serie de atribuciones en esta materia. En primer lugar, le corresponde administrar los intereses y servicios locales del cantón (artículo 169 constitucional). Por otra parte, tiene la atribución de dictar las medidas de ordenamiento urbano (inciso o del artículo 13 del Código Municipal). Asimismo, y como bien lo afirma el asesor legal del ente consultante, le corresponde también recibir las obras y las áreas públicas que debe ceder a la municipalidad gratuitamente el urbanizador.


En lo que atañe al ingeniero municipal, le corresponde darle el visado a los planos respectivos ( articulo 83 de la Ley de Construcciones y los artículos VI.3.1., numeral 9 y VI.3.5 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones).


La construcción de una urbanización ( fraccionamiento o habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la construcción de calles y previsión de servicios) en un cantón respectivo, involucra una serie de aspectos, tanto técnicos como de naturaleza social y política. Además, quiérase o no, conlleva un número importante de obligaciones para el gobierno local en lo atinente a la prestación de los servicios básicos, lo que podría implicar, eventualmente, la realización de importante erogaciones. Desde esta óptica, la construcción de una urbanización en un determinado cantón, rebasa los aspectos propios de la ingeniería civil. Es decir, en estos casos, estamos en presencia de una actividad administrativa que supone que el órgano que realiza la función administrativa autorizante ha de tener una competencia de carácter general, que le permita resolver, atendiendo a criterios de legalidad y de oportunidad, todo los asuntos que se le someten a su conocimiento.


De conformidad con las atribuciones que el ordenamiento jurídico le asigna al Concejo en esta materia, considera el órgano asesor que es a éste y no al ingeniero municipal a quien corresponde aprobar la construcción de la urbanización, ajustándose eso sí a toda la normativa urbanística vigente en el país y a las especificaciones técnicas que al respecto emitan los órganos técnicos nacionales y municipales.


No podemos obviar que cuando las normas jurídicas hacen referencia a la municipalidad, sin especificar a que órgano de ésta corresponde la competencia, el ejercicio de la potestad deberá ser asumida por el máximo órgano de la corporación, sea el Concejo, atendiendo al literal r) del artículo 13 del Código Municipal que indica como atribuciones de éste, las demás que la ley señale expresamente.


Por otra parte, no se puede colegir del artículo 83 de la Ley de Construcciones que el ordenamiento jurídico le haya atribuido la competencia al ingeniero municipal de aprobar o improbar la construcción de las urbanizaciones. En primer lugar, porque ese no es el espíritu de la norma. En efecto, en el dictamen 042-98 del 10 de marzo de 1998 el órgano asesor indicó al respecto:


"1- En lo que se refiere a la competencia de los profesionales en materia de construcciones, el artículo 83 de la Ley de Construcciones establece que 'Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros...'.


Del anterior texto se desprende que la incorporación de un ingeniero o de un arquitecto a su colegio, al igual que en otras profesiones, los autoriza automáticamente para ejercer las funciones de ingeniero o de arquitecto responsables de una construcción. Tal incorporación al Colegio de Ingenieros y de Arquitectos, garantiza a la sociedad su capacidad para el ejercicio de la profesión. Posterior a la indicada norma, la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la Asamblea Legislativa), solicitó a ésta reformar el artículo 83 de la Ley de Construcciones, el cual, por el artículo único de la ley 17 de 9 junio de 1953, introdujo un párrafo final que dice:


'Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado'. En punto al ejercicio profesional de uno u otro, la reforma no mencionó al arquitecto, pero esta omisión de la ley carece de importancia si ambos, arquitecto e ingeniero, una vez incorporados a su colegio, pueden ejercer válidamente su profesión. De manera que en este punto no existe incoherencia digna de comentario y porque además, este no es el meollo de la solicitud de la municipalidad, pues ambos profesionales son responsables en virtud de la autorización automática que significa la incorporación al colegio profesional, para ejercer la profesión legítimamente."


Como puede observarse, la ratio legis de la norma fue garantizarle a la colectividad que la construcción de obras estarían a cargo de un profesional debidamente incorporado en el Colegio respectivo, hipótesis de la cual no puede deducir de que ese profesional sea el competente para aprobar o improbar una urbanización en un determinado cantón. Ahora bien, los estudios y los dictámenes técnicos que emita el ingeniero de la municipalidad deberán ser un elemento a considerar a la hora de que el Concejo adopte el acto decisorio final, y resultan vinculante cuanto los mismos son el resultado de la aplicación de las normas que el ordenamiento jurídico exige para aprobar este tipo de desarrollo urbanístico.


En segundo término, una cosa es avalar el anteproyecto y proyecto que presenta el urbanizador, y otra cosa muy distinta es la aprobación o no de la construcción de la urbanización. Lo primero, se refiere a aspectos de carácter técnico; lo segundo, nos remite, además de éstos, a otros asuntos de naturaleza más general como se indicará más adelante. En este sentido es importante traer a colación las palabras de Luciano Parejo Alonso quien indica:


"Ha de advertirse desde ahora, no obstante, que la competencia exclusiva municipal para el otorgamiento de licencias ni excluye la intervención de otros Organismos ( de los Colegios Profesionales competentes a través del visado de los proyectos técnicos precisos para la ejecución de los actos subjetivos a licencia o de otras Administraciones por vía de informe), ni significa la exclusividad de la licencia municipal como mecanismo de control de dichos actos (éstos pueden encontrarse simultáneamente sujetos, en virtud de otras legislaciones sectoriales, a específica medidas de intervención administrativa, concurrentes así como la de licencia). Consecuencia lógica del principio enunciado es la prescripción de que el procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas ha de ajustarse a la legislación del régimen local."2


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NOTA (2): PAREJO ALONSO (Luciano) Derecho Urbanístico. Instituciones Básicas. Argentina, Ediciones Ciudad, 1986, página 488.


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Así las cosas, el hecho de que a un órgano técnico municipal le corresponda aprobar el anteproyecto o el proyecto presentado por el urbanizador ( actos de control que se dan en el procedimiento de otorgamiento de la licencia urbanística), no significa que el ordenamiento jurídico le haya otorgado la competencia para adoptar una decisión final sobre la licencia urbanística.3


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NOTA (3): Para PAREJO ALONSO (Luciano) op. cit. página 487


"... la licencia urbanística se encuadra en la categoría genérica de las limitaciones administrativas de derechos, y, concretamente, en el tipo de limitaciones que implican una prohibición general ( de ejecutar un acto de edificación o uso de suelo sin licencia), pero relativa o con reserva de excepción a otorgar por la Administración ( concesión de la licencia si el acto se ajusta a la ordenación urbanística). En definitiva, y sin perjuicio de la vaguedad del concepto y de la crisis actual de su formulación clásica, la licencia urbanística constituye uno de los supuestos más genuinos de aplicación de la técnica autorizatoria, entendida como remoción o alzamiento de una prohibición legal de ejercicio de un derecho subjetivo perfecto impuesta por la necesidad de contrastar previamente que dicho ejercicio se atiene a los límites que configuran el propio derecho según la ordenación urbanística."


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Ahora bien, la línea argumentación que hemos seguido no impide que el Concejo establezca comisiones especiales, integradas tanto por funcionarios administrativos y regidores, a tenor de lo dispuesto en el artículo 50 del Código Municipal, con el fin de que estudien la procedencia o no de construir una urbanización en el cantón respectivo, reservándose, en todo caso, la decisión final.


Para finalizar, no debemos perder de vista de que los integrantes del Concejo y el Alcalde a partir de año 2002, son los únicos funcionarios de la corporación que tienen legitimidad democrática por lo que, dentro de una correcta concepción de la representación política, y tal como acertadamente lo señala el artículo 169 de la Carta Fundamental, es al Gobierno Local y, en menor medida al Alcalde, a quienes corresponde velar por los intereses de los munícipes y prestarle los servicios públicos municipales o locales en forma eficiente. Este carácter representativo del órgano engarza plenamente con el hecho de que en la autorización o no de la construcción de una urbanización están en juego no sólo aspectos de naturaleza técnica, sino que también conlleva asuntos de índole político, social, económico, cultura y ambiental, que debe ser analizados y valorados por el máximo órgano de representación popular de los munícipes, y no por un órgano de carácter eminentemente técnico.


Dentro de la lógica democrática, el órgano técnico está subordinado al político, en el sentido de que es un órgano consultivo de aquel, y no a la inversa.


Lo anterior no significa, de ninguna manera, de que el órgano político pueda desconocer las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico en materia urbanística y los informes y estudios técnicos que le presenta el órgano consultivo. No podemos ignorar en este análisis, lo que señala el artículo 16 de al Ley General de la Administración Pública en el sentido de que no se pueden dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Por otra parte, ha sido reiterada la Jurisprudencia de la Sala Constitucional en el sentido de que el Estado y los demás entes que conforman la Administración Pública no pueden vulnerar los principios de razonabilidad y de proporcionalidad.


En el caso de los informes y estudios técnicos elaborados por el ingeniero municipal el Concejo podría separarse de ellos, siempre y cuando cuente con otros informes o estudios técnicos realizados por profesionales en la materia4, debidamente incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, que le permitan, en estos casos, ajustarse a las reglas de la ciencia o de la técnica.


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NOTA (4): Estos planes tendrán que ser examinados y visados por la Dirección de Urbanismo del INVU.


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Donde sí resulta vinculante el informe o estudio técnico elaborado por el ingeniero municipal, es en todos aquellos aspectos que son el resultado de la aplicación de las normas del ordenamiento jurídico que deben observadarse para emitir este tipo de acto, so pena de nulidad y de las eventuales responsabilidades políticas, penales, administrativas y civiles. En este sentido, señala García de Enterría:


"... en el ámbito más estricto de las competencias urbanísticas exclusivas de los municipios, que ya sabemos que es de la gestión y el de la aplicación reglada tanto de la Ley como de los instrumentos de ordenación previa, todavía la LS [Ley de Suelos] ha construido, especialmente tras la Reforma de 1975, una enérgica tutela de legalidad en favor del Estado. Aquí si se trata de técnicas de estricta tutela, a diferencia de los antes observado en el supuesto de competencias concurrentes, configuradas, además, sobre el modelo común de la tutela de legalidad sobre las corporaciones locales en la Ley de Régimen Local, sólo que potenciadas en sus posibilidades bastante más allá que en ésta. De este modo se hace visible el cuidado del legislador en evitar que la autonomía local, aun reducida a la aplicación reglada de las normas, no pueda amparar por su independencia respecto del Estado infracciones sustantivas del ordenamiento urbanístico y de nuevo aparece investido el Estado, a través de esta facultad de fiscalización estricta del ya reducido marco competencial municipal, de la responsabilidad última de la política urbanística en todo el territorio nacional, evitando que se fragmente en tantos criterios como municipios."5


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NOTA (5): GARCIA DE ENTERRÍA ( Eduardo) " Los Principios de la Organización del Urbanismo" En Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 87, setiembre- diciembre de 1978, páginas 317 y 318.


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Es importante aclarar, que si bien en nuestro medio la Sala Constitucional ha indicado que la planificación urbanística local corresponde en forma exclusiva a la municipalidad, lo anterior no significa que el ente corporativo pueda soslayar las normas técnicas, sobre todo en materia de seguridad, que ha dictado la Asamblea Legislativa, a través de uso de la potestad de legislar, y los organismo técnicos del Estado, en uso de las potestades de dirección general. En este sentido, la resolución de la Sala Constitucional, voto 5445-99, es muy esclarecedora. En efecto, el Alto Tribunal dijo al respecto:


".- DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo 10 incisos 1) y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona en cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a la aprobación de la Dirección de Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben sujetarse a los objetivos de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la República, según quedó dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga cada municipalidad.


En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:


'I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem' (sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).


Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:


'III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros. Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.


Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo' (sentencia número 6706-93; de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres). Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, '[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; [...]'


En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones."


IV.- CONCLUSIÓN.


1.- Corresponde al Concejo adoptar el acto final decisiorio de aprobar o improbar la construcción de una urbanización en su respectivo cantón.


2.- El Concejo tiene que ajustarse a la normativa vigente en materia urbanística. Además, su decisión tendrá que estar sustentada en los informes o estudios técnicos elaborados por el ingeniero municipal.


3.- Por consiguiente, no es competencia del ingeniero municipal aprobar o improbar la construcción de urbanizaciones en el cantón.


4.- El Departamento de Ingeniería municipal es un órgano consultivo del Concejo.


De usted con toda consideración,


LIC. FERNANDO CASTILLO VIQUEZ


PROCURADOR CONSTITUCIONAL