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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 230 del 10/11/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 230
 
  Dictamen : 230 del 10/11/1999   

C-230-99


San José, 10 de noviembre, 1999.-


 


Señor


André Garnier Kruse


Secretario Técnico a.í.


CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su consulta formulada mediante oficio N° 990626 del 2 de setiembre del presente año, por medio del cual solicita pronunciamiento de esta Procuraduría, en relación con los procedimientos expropiatorios que se podrían requerir en aplicación de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, No. 7762, de 22 de mayo de 1998.


   La consulta se plantea con el fin de que la Procuraduría determine, primero, si el criterio de la Secretaría Técnica que usted representa es valedero en cuanto considera que el Consejo Nacional de Concesiones está facultado para realizar, a nombre del Poder Ejecutivo, las expropiaciones que sean necesarias en razón de la aplicación del artículo 5 de la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos, y segundo, si la Secretaría Técnica de dicho Consejo está, igualmente, facultada para contratar servicios de peritos particulares para que realicen los avalúos necesarios, para llevar adelante el procedimiento de expropiación.


   Lo anterior, en razón de que el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones dispone que cuando se requiera adquirir bienes o afectar derechos para fines de interés público, la Administración deberá solicitar a la dependencia especializada respectiva, que realice el avalúo administrativo correspondiente por medio de su propio personal, o bien con la ayuda del personal necesario según la especialidad requerida.


   En apoyo de su solicitud, remite usted un criterio legal particular, confeccionado por el Bufete Odio & Raven, del 31 de agosto del año en curso. De previo a entrar al análisis de los puntos consultados, señalamos en resumen, la interpretación que dicho Bufete ha realizado en torno a la consulta planteada.


   Reconoce - ese Despacho legal -, que la determinación del justo precio del bien sujeto a expropiación debe llevarse a cabo a través del avalúo administrativo regulado en la Sección II del Capítulo II de la Ley de Expropiaciones. Transcriben a la vez el artículo 21 de dicho cuerpo de normas, resaltando los lineamientos básicos para la realización de avalúos e interpretan que cuando el Consejo Nacional de Concesiones requiera promover expropiaciones necesarias para ejecutar proyectos de concesión, debe recurrir a su órgano técnico especializado, el cual - afirman - es la Secretaría Técnica, misma que está encargada de contratar todos los estudios técnicos y ejecutar los actos preparatorios necesarios en el otorgamiento de la concesión, y que por ello debe concluirse que esa Secretaría puede contratar peritos particulares para la realización de los avalúos. Justifican dicho criterio argumentando que una interpretación en sentido contrario conduciría a entrabar los procedimientos de concesión, en perjuicio del interés público que pretendió proteger el Legislador.


   Se indica, además, que en el caso de concesión de obra pública y de las expropiaciones requeridas en ese contexto, la Ley de Expropiaciones No. 7495, de 3 de mayo de 1995 y sus reformas, debe ser interpretada a la luz de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos; No. 7762, de 14 de abril de 1998, y su reglamento, que es decreto ejecutivo # 27098.MOPT, de manera que en caso de que el objeto de la concesión se encuentre en el ámbito de la Administración Central, corresponde al Poder Ejecutivo concesionar, actuación que realizará a través del Consejo Nacional de Concesiones, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Expropiaciones y por mandato del artículo 5 de la Ley General de Concesión.


   Así, el criterio que se solicita a este Despacho debe circunscribirse sobre dos aspectos fundamentales:


Primero: Si el Consejo Nacional de Concesiones está facultado para realizar a nombre del Poder Ejecutivo, las expropiaciones que sean necesarias en razón de la aplicación del artículo 5 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos.


Segundo: Si la Secretaría Técnica de dicho Consejo está igualmente facultada para contratar servicios de peritos particulares para que realicen el avalúo administrativo correspondiente, por medio de su propio personal o bien con la ayuda de personal necesario según la especialidad requerida.


   En atención al primer punto:


   Tenemos que el instituto de la desconcentración constituye una de las formas de    organización funcional de la Administración, y que consiste, precisamente, en la facultad que tiene el órgano desconcentrado, de administrarse en las materias que le han sido encomendadas, sin someterse a un superior jerárquico, competencia que necesariamente debe preverse expresamente en la ley.


   Doctrinariamente se ha considerado que opera dicha figura jurídica:


" ...cuando se ha atribuido porciones de competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización; o del mismo ente estatal ". (Gordillo, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo" Ediciones Macchi Alsina 1535, Tomo I,. pp. IX. 21, Buenos Aires, 1977)


   Igualmente se sostiene que:


" Desconcentrar, sería atribuir por los órganos superiores del Estado a otros inferiores, funciones o medios, pero sin ser trasladados a otras personas ya existentes... La desconcentración supone una relación entre órganos de la misma persona jurídica" (Olivera Toro, Jorge. "Manual de Derecho Administrativo". Editorial Porrúa S. A., Segunda Edición, México 1967, pág. 226).


   Nuestra legislación tiene regulada la figura de la desconcentración, en la Ley General de la Administración Pública, en el Capítulo Tercero, Sección Primera, artículo 83.


   Respecto a la naturaleza Jurídica del Consejo Nacional de Concesiones:


   De conformidad con la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, el Consejo Nacional de Concesiones es un órgano dotado de un grado de desconcentración máxima, con personalidad jurídica y autonomía orgánica con relación al órgano central (artículo 6 y 7 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, en concordancia con el inciso 3, del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública).


   Como vemos, por ley dicho órgano posee independencia funcional y poder de decisión respecto a la materia desconcentrada. No obstante, en materia expropiatoria, para el caso de que sea necesaria la adquisición forzosa de un inmueble, la Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Concesiones deberá acudir a la "administración concedente" para que ésta sea quien disponga el acto expropiatorio, ello en virtud de la remisión expresa que hace la Ley No. 7762, a la Ley de Expropiaciones No. 7495, mediante el inciso c) de su artículo 18.


   Si bien cada una de las referidas leyes regulan materias específicas, ambas están intrínsicamente ligadas respecto a las expropiaciones que por razones de interés público se requieran en aplicación de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos., pero sin obviar - repetimos -, que la actuación o competencia del Consejo Nacional de Concesiones se encuentra limitada respecto a la facultad expropiatoria.


   Respecto al segundo punto cuestionado:


   No puede la Secretaría Técnica arrogarse la facultad que no le está dada previamente por ley, es decir, la de contratar servicios de peritos particulares para que realicen los correspondientes avalúos administrativos. Ello por cuanto esa situación hipotética vulneraría el contenido del artículo 21 de la Ley de Expropiaciones.


   El artículo 21 referido, es claro en cuanto dispone que la administración debe solicitar a la dependencia especializada respectiva el avalúo administrativo, regulándose la posibilidad - además -, de que si esa oficina especializada no existiere dentro de la estructura administrativa, deberá solicitarlo a la Dirección General de la Tributación Directa. Como vemos la norma ordena, mediante un imperativo legal que el avalúo necesario sea realizado por una oficina especializada, oficina que obviamente - atendiendo al espíritu del legislador, al momento de crear la norma - debe entenderse como experta en valoraciones, en sede administrativa.


   El Legislador quiso que previamente a la interposición de las diligencias de expropiación, se le reconozca en vía administrativa al expropiado un precio justo, de manera que se preocupó con especial atención de crear un procedimiento, con la intervención de distintos órganos que pudiesen intervenir tanto en sede administrativa como jurisdiccional. Es así como la Comisión de Asuntos Jurídicos en dictamen afirmativo unánime sobre el proyecto: Ley sobre Expropiación, expediente número 11.800, publicado en la Gaceta número 207 del 29 de octubre de 1993, manifestó:


" ...Dentro de esta idea, se refuerza el mecanismo actual de fijación de precios en sede administrativa, procurando que éste respete el principio de indemnización justa, a través de las siguientes previsiones:


a) Se establece el principio de especialidad, de modo que la Administración que disponga de un personal especializado en la valoración pericial, sea quien defina en una primera etapa el precio que se le propondrá al expropiado. (El resaltado es nuestro).


   Diáfana es la intención del legislador; la interpretación que debe dársele a la norma 21 - antes aludida - es sencillamente literal, no cabe otra interpretación al respecto. El contexto de la ley - en todo caso - así obliga. En efecto, toda norma lleva implícito un fin, un sentido específico, de manera que su interpretación se hace necesaria para conocer el sentido o significado de la misma.


"Interpretar -decía Savigny- es colocarse en el punto de vista del Legislador y repetir artificialmente la actividad de éste. La interpretación, según Windscheid, es la "fijación del sentido que el legislador ha unido a sus palabras", de tal manera que el intérprete tiene que penetrar lo más completamente que sea posible "en el alma del legislador". Y Regelsberger, por su parte, enseñaba que la ley es la expresión de la voluntad del legislador y el contenido de la ley es lo manifiestamente querido por el legislador" (Diez Picaso, Luis. "Sistema de Derecho Civil", Volumen I, Octava Edición. Editorial Tecnos S. A. 1994, pag. 168).


   Por ello, discrepamos del criterio legal externado por el Despacho consultado por el Consejo Nacional de Concesiones, que considera que no siendo la Secretaría Técnica un órgano especializado en materia valorativa, tiene potestad para contratar peritos privados que rindan valoraciones sobre terrenos necesarios para la ejecución de la concesión otorgada. No existe ninguna norma que lo haya dispuesto así. Todo lo contrario, la propia Ley de Expropiaciones expresa que de carecerse del órgano especializado para hacer avalúos administrativos en los trámites de expropiación forzosa por causa de interés público, deberá recurrirse, necesariamente, a la Dirección General de la Tributación Directa "...para que practique el avalúo administrativo correspondiente...".


   No cabe incluir dentro de las actividades de la Secretaría Técnica, ya expresamente reguladas en el artículo 9 de la Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, la de realizar avalúos, como tampoco podría entenderse que por no contar con personal propio experto en la materia, pueda contratar peritos particulares; considerarlo así sería desnaturalizar el contenido de la norma en discusión - artículo 21 de la Ley de Expropiaciones -, Más aún, ello constituiría una violación al ordenamiento jurídico, pues de hacerlo, se estaría arrogando facultades no otorgadas expresamente en la ley.


    Reiteramos que la propia Ley de Concesión de Obras Publicas con Servicios Públicos, a través de lo dispuesto por el inciso c) del artículo 18, para el caso de que se requiera la adquisición forzosa de un terreno necesario para los fines de la concesión, hace una remisión directa a la Ley de Expropiaciones, para que mediante su procedimiento se efectúen los trámites expropiatorios.


   En todo caso, vale advertir que el avalúo administrativo en sí mismo es un acto administrativo, dictado por la Administración, condición que no lograría alcanzar un peritaje particular.


   Concluimos, entonces, que:


A- Ni el Consejo Nacional de Concesiones, ni su Secretaria Técnica, tienen atribución legal para ejercer la potestad expropiatoria, a pesar de que el Legislador dotó a este órgano de un grado de desconcentración máxima.


B- La competencia que dicho Consejo posee respecto a las expropiaciones que se requieran para la ejecución de una concesión (inciso c) del artículo 18) se limitan a la solicitud a la "Administración concedente" para que ésta proceda al trámite de expropiación.


C- El procedimiento a seguirse en el trámite expropiatorio es el dispuesto en la Ley de Expropiaciones No. 7495, por remisión expresa de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos.


D- El avalúo administrativo debe ser realizado por la oficina especializada de la Administración expropiante, o en su defecto, de carecerse de dicha oficina, ese avalúo debe ser solicitado a la Dirección General de la Tributación Directa, por así disponerlo expresamente el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones, de forma tal que la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes carece de atribución legal para contratar peritos particulares.


E- El avalúo administrativo es un acto administrativo. Un avalúo particular no podría asimilarse a tal condición.


Atentamente,


Lic. Vivian Avila Jones                               Licda. Marlen Calderón Fallas


PROCURADOR ADJUNTO                      ABOGADA ASISTENTE


MCF.-