O.J. 145-99

San José, 03 de diciembre de 1999

Señora

Rina Contreras López

Presidenta

Comisión Pemanente de Asuntos Sociales

S. D.

   Con la aprobación del Señor Procurador General de la República doy respuesta a su Oficio de fecha 24 de noviembre del presente año, mediante el cual nos comunica que la Comisión a su digno cargo, requiere el criterio jurídico de este Despacho, acerca del proyecto "Reforma del párrafo primero del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública" que consta en el Expediente No. 13656, publicado en La Gaceta No. 155 del 11 de agosto de 1999.

I.- Aclaración Preliminar:

   Previo al análisis del tema planteado, es importante recalcar que, de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Despacho es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, por lo que sus dictámenes y pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para las instituciones públicas consultantes.

   Desde esa óptica legal, lo que en este estudio se concluya no podría, de ninguna manera, vincular la potestad legislativa de ese Poder Público, tal y como lo consagra fundamentalmente el artículo 9 de la Carta Política, en tanto se expone con claridad, el principio de la separación de poderes, que constituye uno de los pilares más importantes en que se apoya nuestro Estado de Derecho, o como lo dice el Dr. Hernández Valle "es en realidad distribución de determinadas funciones públicas entre diferentes órganos del Estado."(1) Por consiguiente, para los efectos correspondientes lo que se vierta aquí, es una mera opinión jurídica, de utilidad al proyecto en discusión.

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NOTA (1): Ver, Constitución Política de la República de Costa Rica, Comentada y Anotada, Editorial Juricentro, 1998, p.35.

II.- Análisis de Proyecto Consultado:

   El proyecto (2) de la reforma del párrafo primero del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública(3)que se pide analizar jurídicamente, se lee de la siguiente manera:

"De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de cuarenta y cinco, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los aumentos anuales de la correspondiente categoría."(Lo resaltado no es del texto original)

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NOTA (2): (Publicado en la Gaceta No. 155 del 11 de agosto de 1999

NOTA (3): Ley No. 2166 de 9 de octubre de 1957

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   Asimismo, se pretende añadir con dicha reforma un Transitorio para establecer lo siguiente: "Los servidores que a la fecha de la vigencia de la presente ley hubieran adquirido el derecho a los aumentos, serán ubicados en el paso correspondiente de su categoría en la escala de salarios."

   Pues bien, de acuerdo con un minucioso informe-jurídico realizado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, que obra en el expediente del proyecto en estudio, se ha determinado con puntualidad la trayectoria histórica del numeral que se pretende reformar. En efecto, el reconocimiento salarial que se le aplica a todos los funcionarios públicos, denominado "pasos o aumentos anuales" correspondiente a cada categoría de puesto que ocupan, se inició con la promulgación de la Ley de Salarios de recién cita, con un tope máximo de cinco años, siendo ampliado a diez aumentos por medio de la Ley No. 3671 de 14 de abril de 1966. Posteriormente, mediante Ley No 5690 de 9 de mayo de 1975 se sumó a veinte pasos, y finalmente, después por Ley No. 6408 del 14 de marzo de 1980, se modificó el tope a treinta aumentos anuales, cuando la disposición legal reza:

"Artículo 5.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministerio respectivo y de la Dirección General del Servicio Civil.

Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo."

   Evidentemente, esa corriente legislativa ha significado un avance en el concepto del rubro que se pretende ampliar al número de cuarenta y cinco, a tal punto que la jurisprudencia habida en este Despacho en concordancia con la de los altos Tribunales de Trabajo, se ha orientado en el siguiente sentido:

"...Para los efectos de aumentos anuales debe reconocerse el tiempo servido al sector público, aun cuando haya habido interrupción en el servicio. Ello es así porque lo que se pretende retribuir con el aumento anual es la dedicación del Servidor Público al servicio de la Administración y la experiencia obtenida en la misma, independientemente del carácter continuo o interrumpido de la relación de servicio". (El subrayado es nuestro) (Vid. Dictamen No. C-194-83 de 17 de junio de 1983)

   En otro de los pronunciamientos que esta Procuraduría General realizó sobre los alcances del artículo 12 inciso d) de la referida Ley de Salarios, se señaló lo siguiente: "Desde la perspectiva expuesta, y en concordancia con la autorizada doctrina, se pone de manifiesto claramente, la intención del legislador, plasmada en la legislación de mención, cual es, la de incentivar la experiencia acumulada por el servidor en la función pública, a través del tiempo que ha logrado trabajar con el Estado.  Constituyéndose esa especial circunstancia, en un factor riguroso y previo, al "reconocimiento de la antigüedad", tantas veces citado, del cual se computa, a partir del primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Pública. Por ello, en virtud de la naturaleza de ese emolumento, valga repetir, se ha establecido en el mencionado numeral que "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público..."(Lo subrayado no es del texto original) (Ver, Dictamen C-141-99 de 12 de julio de 1999)

   Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en forma abundante, ha indicado que: "...en un inicio el reconocimiento (del tiempo servido en otras instituciones públicas) se hizo para efectos de vacaciones, prestaciones legales, entendiendo por tales el preaviso y el auxilio de cesantía y luego, se reconoce la antigüedad para efectos de aumentos anuales, bienales o quinquenales, primero cuando los servicios fueran continuos y luego incluso cubriendo los de carácter discontinuo; sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, del tiempo servido en otras entidades del sector público...Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber: vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones, y pensiones; así como dando el salto de la aceptación de la antigüedad continua a la admisión de la prestación de servicios con solución de continuidad..." (Lo subrayado no es del texto original) (V. Resolución No. 269 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1994. Ordinario laboral de C.V.Ch. En otro importante fallo del Tribunal Superior de Trabajo de Segundo Circuito del Poder Judicial, en donde se caracterizó con énfasis la naturaleza jurídica que tiene esa clase de reconocimiento de anualidades, se dijo:

" El espíritu de la ley que otorga el reconocimiento de la  antigüedad para efectos de pago de anualidades, debe entenderse como el reconocimiento a la experiencia acumulada a través de los años servidos al Estado desde el puesto que sea y el estímulo a quiénes le dedican su esfuerzo laboral; de manera que si después de pagarle las prestaciones a un funcionario, el Estado lo vuelve a contratar, es porque lo necesita y no es lógico entonces desconocer la existencia de la relación laboral anterior." (Vid. No. 5 de las 9:20 horas del 2 de enero de 1990)

   No cabe la menor duda el carácter que tiene realmente el concepto del pago del aumento por año, a que hace alusión el artículo 5 de la Ley de Salarios de consulta, en tanto lo que ahí se valora y reconoce es el tiempo acumulado por el servidor en la labor prestada a la Administración Pública, almacenando de esa forma la experiencia adquirida en la función, de la que, de por sí, ya se ha ocupado la doctrina en sostener que "La antigüedad contempla "...casi siempre sumas uniformes por anualidad, trienios o quinquenios, para recompensar la compenetración que el tiempo suele originar entre el personal y la empresa donde obtiene su subsistencia, además de reconocer el valor de la experiencia y el reconocimiento de la entidad a que se pertenezca;..." (4)(Lo subrayado no es del texto original).

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NOTA (4): Vid, Cabanellas (Guillermo) "Compendio de Derecho Laboral", Tomo I, Buenos Aires 1968, p.614)

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   De modo que, el concepto de antigüedad, viene a equivaler el tiempo que el empleado sostiene la relación de trabajo con El Estado, que en mejores palabras de Deveali ha explicado que: "La antigüedad en el servicio empieza a correr desde la iniciación del trabajo en la empresa. Trátase de una circunstancia de hecho, que se funda sobre el hecho del servicio, y por lo tanto prescinde de la fecha del contrato que eventualmente haya sido estipulado con anterioridad a la iniciación del servicio,...termina con la cesación de la relación de trabajo....Tal como lo hemos destacado en los párrafos anteriores, el substrato de la antigüedad lo constituye la relación de trabajo y no el contrato de trabajo.(5)

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NOTA (5): Ver, Caldera (RAFAEL), "Derecho del Trabajo", Tomo I, segunda Edición, 7ª reimpresión, 1961, p.328.

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   Como se ha dejado ver de todo lo expuesto, si ese sobresueldo tiene que ver con la experiencia causada por la permanencia del servidor en la Administración Pública, en esa medida resultaría jurídica y equitativamente dable que se llegara a aumentar los pasos o aumentos anuales acorde con las diversas circunstancias suscitadas en los últimos años, sobre todo, en materia pensionística. Verbigracia, con la puesta en vigencia, de la denominada "Ley Marco de Pensiones" (No. 7302 de 8 de julio de 1992)(6) en donde se amplía el tiempo para el disfrute de la pensión o jubilación de la mayor parte del gremio funcionarial, es razonable y justo continuar reconociéndosele los pasos anuales hasta el momento de encontrarse, alguno de ellos, en posibilidad legal para pensionarse. Así la intención del legislador en la última reforma hecha al citado artículo de la Ley de Salarios, fue, la de maximizar el tope habido de esos pasos, precisamente, para concordar con el número de años requerido en anteriores regímenes para tener derecho a la pensión, tal es el caso de la derogada Ley No. 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, que conminaba al destinatario, tener cincuenta años de edad y treinta años de servicio en el Sector Público, para poder gozar del beneficio por vejez.

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NOTA (6): Es la normativa aplicable a todas las personas que se encuentren en una relación de servicio con el Estado a cargo del Presupuesto Nacional, siendo que el artículo 4 establece como requisito para el goce del derecho a la pensión lo siguiente:

"a) Los servidores que tengan al menos sesenta años de edad, que hayan servido al Estado y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan al menos por treinta años.

b) Los servidores que tengan más de sesenta y cinco años de edad y que hayan servido y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan por más de veinte años."

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   Veamos, algunos de los comentarios dados en el seno de la discusión de la Asamblea Legislativa, los cuales motivaron la aprobación de los citados treinta aumentos anuales previstos en el artículo 5 bajo examen:

"...por eso nosotros creemos que eso debe de estar abierto, no debe de haber un tope, para que el empleado público pueda ir ganando ese aumento hasta que llegue a su período de pensión. Esta es una propuesta que nosotros queríamos hacer." (Ver, expediente 8477, folio 26)

" Es importante que usted tocara ese punto, porque uno de los argumentos fundamentales para pedir que se rompa este tope es, de que el empleado público en su casi totalidad no tiene ningún régimen especial de pensiones o sea el que tiene todo costarricense, el régimen de la Caja y que tiene que esperar que tenga 60 años para pensionarse y si un empleado público empieza a trabajar a los 20 años para poner un ejemplo, duraría 40 años trabajando, es decir, la mitad de su vida laboral estaría congelado. Claro que este es un caso extremo, pero también hay que suponer que una persona puede entrar a la Administración Pública ya de cierta edad y entonces nunca llegaría a tener 40 aumentos o 30, se pensionaría mucho antes de tener el tope, pero sí es importante darse cuenta que en esos casos pasarían personas mucho tiempo sin recibir aumentos salariales." (Ibid, folio 27)

   Otro ejemplo que vale citar en este estudio, es en el supuesto de aquellos funcionarios que habiéndose pensionado después de prestar treinta años de servicio al Estado, decide volver a trabajar con este mismo patrono. Sin embargo, por virtud del artículo 5 de referencia, la persona no puede recibir el incentivo de la antigüedad bajo análisis, aun cuando se sabe el valor de la experiencia en la función pública. Situación a todas luces irrazonable e injusto para el empleado público.

   De otro lado, como bien lo señaló el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, hubo, en efecto, una acción de inconstitucionalidad contra la disposición de comentario, toda vez que el promovente argumentaba violentación de algunos principios constitucionales por el no reconocimiento de anualidades después de haber cumplido con treinta años de servicio. No obstante, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al conocer de ese recurso, mediante el Voto No. 1309 de las dieciséis horas con treinta y seis minutos del veintinueve de febrero del presente año, manifestó no haber ninguna lesión constitucional en ese aspecto, sí señaló, en lo que interesa que: "...la vía adecuada para gestionar el rompimiento o modificación del tope de treinta años al pago de anualidades lo es a través de una reforma legislativa".

   A la postre, lo dispuesto por ese Órgano Contralor de la Constitucionalidad ha motivado con certeza, la necesaria proyección de la aludida reforma legal.

   De la forma expuesta, esta Institución Consultora de la Administración Pública sostiene que el contenido del proyecto del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración se encuentra conforme con "la razón de ser" de esa clase de rubro salarial, el cual, con la disposición vigente, se le ha venido concediendo al funcionario desde el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso al Sector Público hasta cumplir los treinta años de servicio. Respecto del contenido del Transitorio arriba transcrito, es criterio de esta Procuraduría, que dado el carácter que tiene el reconocimiento económico de la anualidad dentro de las relaciones de servicio habidas entre cualquier servidor y la Administración Pública, no resulta necesaria la permanencia temporal de una norma en esos términos, pues basta y sobra que la persona adquiera la antigüedad que habla el numeral 5 de la Ley mencionada para el otorgamiento del derecho respectivo.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procuradora Adjunta

LMG/gvv