C-241-2000

San José 29 de setiembre del 2000 

Licenciada

Amelia Quirós Salinas

Auditoría Interna

JUDESUR

S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, damos respuesta a su Oficio No. AUDI-059-2000 de 22 de agosto del 2000, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico acerca de lo siguiente:

"JUDESUR cuenta con nueve puestos, adoptados según el transitorio II de la Ley No. 7730, mediante movilidad horizontal, del I.C.T. a JUDESUR; autorizada por esa entidad, según STAP-1596-98 de fecha 10 de setiembre de 1998; que rige a partir del 1 de octubre de 1998.

Estos funcionarios movilizados horizontalmente, gozan de las anualidades con una tabla diferente a la establecida por la STAP y tiene derecho a la figura legal del quinquenio.

Según el capítulo 1, artículo 5, de la Ley General de la Administración Pública; en el inciso 1: "La aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos no podrá alterar sus contratos ni violar los derechos adquiridos con base en los mismos, salvo razones de urgente necesidad".

La consulta en cuestión es, conocer si la anualidad y el quinquenio, que viene recibiendo estos funcionarios, se puede considerar como derechos adquiridos.

Cabe aclarar que dicha consulta ha sido planteada tanto a la Secretaría Técnica de Autoridad Presupuestaria como a la Contraloría General de la República, además de haber obtenido el criterio legal del asesor de esta institución en memorándum ASL- M-066-2000, (ver fotocopia adjunta). La Secretaría Técnica, contesta mediante documento STAP-0961-00 del 23 de mayo del 2000, que no le corresponden tales derechos, (ver fotocopia adjunta).

El planteamiento se ha elevado hasta esa instancia por tener criterios encontrados, así las cosas sería de alta estima que pueda brindar un pronunciamiento oportuno para efectos de adjuntarlo en las recomendaciones del estudio que está realizando la Unidad de Auditoría Interna a JUDESUR, quién ha detectado dos bases legales para realizar los pagos por salario de una sola estructura organizacional. "

I.-        CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

En el criterio legal que acompaña su consulta se concluye lo siguiente:

" Consideran los suscritos, que al tenor de la legislación y bajo las condiciones y circunstancias de hecho y de derecho que circunscriben el caso de marras, es menester considerar que la administración debe de respetar y hacer valer los derechos primitivos de que gozaban los trabajadores cuando fueron traspasados sus contratos a la Administración de JUDESUR, y sólo podrá ésta variarlos, en única y exclusivamente aquellos casos en que sea en provecho de los trabajadores, por lo que, se concluye que la Administración que representa a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, debe respetar todos los derechos que emanan de los convenios de rito en todo aquello que beneficie a dichos funcionarios."

Para la respuesta de lo planteado es necesario tener a la vista los presupuestos que a continuación se expondrán:

II.-       NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS:

La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), fue creada mediante Ley No. 7730 de 20 de diciembre de 1997. Como fines primordiales, tiene a su cargo la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito, el desarrollo socio económico integral, y la administración de los impuestos generados con base en el artículo 6 de la Ley No. 7012, de 4 de noviembre de 1995, con el fin de destinarlos al financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local.

Con base en el artículo 10 de esa legislación, se define a dicha Junta, como una institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, y se encuentra conformada por las siguientes instituciones y organizaciones de la Zona Sur:

a.-Uno por las Asociaciones de Desarrollo Integral

b.-Uno por las cooperativas

c.-Uno por la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre Comercial de Golfito

d.-Uno por el Poder Ejecutivo, nombrado por el Consejo de Gobierno, con residencia permanente en la Zona Sur

e.-Uno por cada Concejo de los cantones de Osa, Buenos Aires, Golfito, Corredores y Coto Brus

De lo sucintamente apuntado se tiene que, a través de la ley de cita, esa nueva Institución, se ha constituido en lo que la autorizada doctrina denomina como "una administración descentralizada del Estado", en tanto, por una parte, tiene autonomía funcional y administrativa; y de otro lado, conforme lo dispuesto por el artículo 23 ídem, se encuentra, fundamentalmente, sujeta a los controles y fiscalización de la Contraloría General de la República, a la Ley de Contratación Administrativa, y a la Ley General de la Administración Pública.

De lo expuesto hasta ahora, este Despacho determina con toda propiedad, que la citada Junta, integra en su esencia, al aparato estatal costarricense, lo que reviste importancia, no sólo para el análisis del tema de consulta, sino para indicar, por importante que, la relación habida entre el servidor y esa nueva institución del Estado se encuentra regida por los principios estatutarios que propugnan los artículos 191 y 192 de la Carta Política, los cuales son diferentes y hasta opuestos de los que rigen a la relación privada del trabajo. Así, el Órgano de Control de Constitucionalidad ha explicado claramente y a través del Voto 1696-92 de 23 de agosto de 1992, que:

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente..."

De la transcripción parcial anterior, se explica con meridiana claridad que, por la esencia del régimen de referencia, según las disposiciones constitucionales señaladas, su tratamiento resulta ser diferente al que tiene el empleo privado, siendo que la circunstancia de aquellas entidades del Aparato Estatal de no estar todavía incorporadas formalmente a un régimen estatutario, no les autoriza mientras tanto, la aplicación de normativa que pertenece al ámbito privado de las relaciones de trabajo, si no es por el carácter excepcional de la "supletoriedad". En consecuencia, la labor del servidor con el Estado debe estar siempre regulada por el Derecho Administrativo, tal y como lo ordena el Artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública.(1)

(1) Ley N# 6227 de 02 de mayo de 1978

III.-     CONCEPTO DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS:

Aún cuando la Administración Pública, en aras de mejorar el servicio público y por virtud del artículo 192 de la Carta Política está autorizada para trasladar a funcionarios públicos de un lugar a otro, se encuentra limitada para alterar sus derechos laborales o modificar sustancialmente los términos de su relación de trabajo, adquirida a través de la idoneidad del cargo. Por eso, los artículos 4° y 5° de la Ley General de la Administración Pública, señalan:

" Artículo 4°.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios."

"Artículo 5°.-

1.- La aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos no podrá alterar sus contratos ni violar los derechos adquiridos con base en los mismos, salvo razones de urgente necesidad.

            En concordancia con lo expuesto, la Sala Constitucional de la Corte de Suprema de Justicia ha reiteradamente subrayado, que:

"El Artículo 192 de la Constitución faculta a la Administración para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido proceso, en este caso conforme al Estatuto de Servicio Civil, toda vez que de los traslados no podrá derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores - según sea el cargo que ocupen -o modifique sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos. S.C.V. 0712-95 (En similar sentido 1119, 793, 6234,300,299,297,95;4991,4378,4171,4002,3997,3559,todos de 1994 entre otros)"(2)

(2) Ver, "Constitución Política de la República de Costa Rica, Asamblea Legislativa, Concordada, anotada y con resoluciones de la Sala Constitucional, Córdoba (JORGE y OTROS), Investigaciones Jurídicas S.A. 1996 p.733

De ahí que el legislador, en el Transitorio II de la Ley No. 7730 citada, resguardó los derechos adquiridos de los funcionarios que se trasladarían a laborar a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de mención, en acatamiento de lo que dispone el artículo 34 Constitucional.

En efecto, dice aquélla norma transitorial:

"Los servidores actuales de las instituciones públicas involucradas en el funcionamiento del depósito libre comercial de Golfito, conservarán todos los derechos adquiridos hasta la fecha, conforme a la legislación laboral vigente."

Desde esa perspectiva constitucional, este Despacho, con fundamento en la jurisprudencia de la citada Sala, ha referido específicamente en materia de salarios, y en lo que sirve al presente tema, que:

"(...)"

Tal y como lo apuntábamos en nuestro pronunciamiento No C-216-98, del pasado 19 de octubre de l998, el de los derechos adquiridos es uno de los temas más controversiales del campo jurídico, toda vez que no existe un criterio único sobre lo que debe entenderse al hablar de ellos. A pesar de ello, existe jurisprudencia de la Sala Constitucional que nos puede ilustrar sobre el tema, para determinar si los "derechos adquiridos" de los antiguos servidores de la "(…)" se limitan a que éstos sigan percibiendo el monto global del salario que tenían asignado o si, más allá aún, tienen derecho a que dicho salario se les siga reajustando hacia el futuro con base en la normativa de derecho público que ya no rige su relación de empleo. A esos efectos, nos permitimos reproducir los siguientes precedentes jurisprudenciales:

"... aquella circunstancia consumada en la que una cosa (material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente( ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (Nº 2765-97).

"... los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) y las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que ya no pueden ser modificadas nunca jamás. En cuanto al punto a) del considerando I, debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar los salarios al costo de la vida, ello no es un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada" (Nº 670-I-94).

De los dos anteriores extractos se concluye que el derecho adquirido es aquél que ingresa de forma definitiva y permanente en el patrimonio de una persona. Es menester destacar que en el segundo de los votos, relacionado con la determinación de sí un método de actualización del salario se conserva como derecho adquirido o no, una vez que la normativa que lo establecía fue dejada sin efecto, la Sala Constitucional precisó que dicho método no constituye un derecho adquirido, razón por la cual esa forma de actualización no podía seguir siendo utilizada.

Para dicho ejemplo, el derecho adquirido lo constituye la suma de dinero percibida en razón de la utilización de dicho método, mientras se encontraba vigente.

Otro ejemplo importante es el caso de las pensiones, en el que las personas pertenecientes a un régimen determinado y que se encontraban cotizando para él, argumentaban derechos adquiridos para jubilarse bajo las condiciones que se establecían para dicho régimen. Al respecto, la Sala Constitucional estableció:

"... los únicos derechos adquiridos que subsistían a la cita declaratoria eran los de aquellos beneficiarios que hubiesen obtenido su derecho a la jubilación durante la vigencia de dicha ley, lo hubiesen solicitado o no a la administración, así como aquellos que se encontrasen disfrutando del citado derecho jubilatorio ..." (Nº 1925-93).

"...dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que dicho derecho pueda válidamente concederse..." (Nº 5817-93).

De lo anterior conviene resaltar que, para la Sala Constitucional, el derecho se adquiere una vez declarada la situación o que se hayan cumplido las condiciones necesarias para que pueda concederse.

En el caso que nos ocupa, los "derechos adquiridos" corresponderían al monto consolidado del salario que disfrutaban al momento que entró en vigencia la reforma legal, sin que resulte lícita disminución alguna al respecto; pero no puede interpretarse que los ahora empleados "(…)" tengan derecho a sucesivos incrementos "(...)" .La propia Sala Constitucional, al adicionar la resolución mediante la cual declaró inconstitucionales los laudos en el sector público (voto Nº 1696-92), indicó que de resultar necesario acudir nuevamente al texto de la normativa anulada para reconocer determinados beneficios (para que ese derecho se produzca), éstos no pueden considerarse como derechos adquiridos. Veamos:

"Entiende la Sala, que el derecho adquirido sería el que se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando a hoy aquél haya fenecido formalmente, por manera que se ha incorporado a la relación, en la medida en que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausurado o mecanismos allí establecidos (porque evidentemente ya no es posible), para que se produzca el derecho o beneficio" (Nº 3285-92).

(Lo subrayado no es del texto original)

(Ver, Dictamen No. C-279-98 de 21 de diciembre de 1998)

Con lo transcrito supra, queda clara la comprensión de los derechos adquiridos en tanto son aquellos que han ingresado en forma concreta y definitiva en el patrimonio del servidor público, sin que para esa conceptualización sea necesario recurrir, de nuevo, al texto de la legislación para la solución correspondiente; excluyéndose por ende, todas aquellas situaciones que consisten en meras expectativas de derecho, o ya no hay causa legal para el reconocimiento futuro de un determinado rubro de sueldo.

IV.-     ANALISIS DE LA CONSULTA:

La consulta formulada en concreto por usted, es:

"... JUDESUR cuenta con nueve puestos, adoptados según el transitorio II de la Ley No. 7730, mediante movilidad horizontal, del I.C.T. a JUDESUR; autorizada por esa entidad, según STAP-1596-98 de fecha 10 de setiembre de 1998; que rige a partir del 1 de octubre de 1998.

Estos funcionarios movilizados horizontalmente, gozan de las anualidades con una tabla diferente a la establecida por la STAP y tienen derecho a la figura legal del quinquenio.

(...)

La consulta en cuestión es, conocer si la anualidad y el quinquenio, que vienen recibiendo estos funcionarios, se puede considerar como derechos adquiridos."

Sobre el particular, conviene transcribir en primer lugar, lo dispuesto en los artículos 99 y 100 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Instituto Costarricense de Turismo(3), que a la letra, establecen:

(3) Reglamento Autónomo de Trabajo del Instituto Costarricense de Turismo, publicado en la Gaceta No. 174 del 7 de setiembre de 1998.

"Artículo 99: A partir del 1° de enero de 1982, el paso anual establecido y vigente en el escalafón de salarios se aplicará sobre el salario base así: 5% por concepto de valor competitivo del puesto y 2% como adelanto de quinquenio."

"Artículo 100: Se establece el siguiente régimen de quinquenios para funcionarios regulares del Instituto:

Inciso 1: Por cada período de cinco años que cumpla un funcionario de laborar con la Institución, se le reconocerá un 10% sobre el salario base

a) Los quinquenios se reconocerán sobre el sueldo base que devengue el funcionario al hacerse acreedor a este beneficio, en cada quinquenio. Dichos derechos se reconocerán por trimestres los días primero de enero, abril, julio y octubre, de manera que aquellos que adquieran el derecho entre las fechas de reconocimiento, lo disfrutarán desde el inicio del trimestre respectivo.

b) Los quinquenios se ajustarán cada vez que el sueldo base del beneficiario se modifique.

Inciso 2: Por cada año que cumpla un funcionario de laborar con la Institución, se le reconocerá un 2% sobre el salario base como adelanto del quinquenio.

En el año en que se adquiera el derecho al quinquenio no se reconocerá lo correspondiente al 2% de adelanto por estar éste incluido en dicho quinquenio."

Sin entrar al análisis minucioso de las disposiciones reglamentarias transcritas, hay que acotar de su propio contenido, la existencia de ciertos presupuestos jurídicos a cumplir por el servidor del citado Instituto Costarricense de Turismo, a fin de obtener el derecho a los rubros salariales allí estipulados; es decir, para el otorgamiento, tanto de la "anualidad" como del "quinquenio" se requieren, de previo, el cumplimiento de requisitos de carácter sine qua non, sin los cuales, no podrían devengarse.

De ahí que, al haberse suscitado la movilidad horizontal de algún personal que pertenecía al mencionado Instituto, trasladándolo al programa presupuestario de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, se concluye, sin lugar a dudas, la no procedencia de la continuación de tales reconocimientos, ya que, en adelante, esos funcionarios, se encuentran sujetos a las disposiciones generales que en materia salarial, rigen en el Sector Público, lo que, en un caso parecido, esta Procuraduría General, ha explicado que:

"... la segunda situación que la norma contempla implica un traslado permanente y definitivo del servidor y de su plaza a otra institución y a otro programa presupuestario, lo cual trae consigo excluir el código presupuestario, del programa a que pertenecía el puesto, e incorporarlo a otro. La institución de origen, en consecuencia, se exime de toda responsabilidad para con el servidor. Indudablemente, en este caso de traslados definitivos, de no haber norma expresa que establezca el pago de la compensación económica por concepto de prohibición en la institución a la que se incorpora el servidor, resultaría improcedente su pago. Ello es así habida cuenta de que el origen de la indemnización por el no ejercicio liberal de las profesiones siempre es de carácter legal, lo que, obviamente, motiva también que el servidor en estos casos no pueda alegar la existencia de derechos adquiridos. Ello es perfectamente entendible, por el hecho de que el pago de la compensación económica por prohibición tiene su origen, como se manifestó antes, en la ley. Por ello, para el pago de esa compensación es necesario que una ley lo autorice expresamente, al tiempo que el cargo de que se trate, por la naturaleza de sus funciones, esté afectado por la referida prohibición. Es decir, la naturaleza de las labores que se efectúan en determinado puesto, constituye un elemento complementario para la procedencia del reconocimiento y pago de la compensación económica de la prohibición, sin perjuicio de los requisitos de la idoneidad que debe reunir el servidor que ocupa el cargo."(Lo resaltado no es del texto original)

En ese orden de ideas, el único incentivo por "antigüedad" que se les reconocería a los funcionarios de cuestión, son los que derivan de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Número 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, pues como se dijo anteriormente, en virtud de integrar JUDESUR dentro del concepto de la Administración Pública*(4), le es aplicable dicha normativa, tal y como este Despacho, en lo conducente, ha señalado:

(4) Según artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública ***

"Dicho razonamiento tiene sustento, naturalmente, en lo que dispone el artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, a través del cual, es viable la "Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha advertido, en forma reiterada y desde hace tiempo, que por virtud de los artículos 1 y 2 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, esta normativa resulta aplicable también a todo el sector público, cuando alguna de sus instituciones se encuentren ayunas de una norma que regule alguna cuestión de carácter salarial, siendo una de ellas, la que refiere a aumentos anuales.

remisión al inciso d) del artículo 12 de la citada Ley de Salarios, a fin de reconocer, en igual medida, a todos los funcionarios públicos, el tiempo acumulado de prestación de servicios en cualquiera de las instituciones del Estado, para efectos de los aumentos anuales, a que se refiere el artículo 5 ibídem."(5)

(5) Ver C-141-99 de 12 de julio de 1999.

Asimismo, de acuerdo con lo dictaminado en el Aparte III de este estudio, los únicos derechos salariales que deben resguardarse a favor de los funcionarios trasladados a la entidad estatal bajo su cargo, son aquellos que fueron realmente percibidos e ingresados a su patrimonio económico al momento de ocurrir esa circunstancia; constituyéndose en los reales derechos adquiridos que tutela el artículo 34 Constitucional.

lV.-      CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a la siguiente conclusión:

Únicamente las anualidades y quinquenios percibidos e ingresados al patrimonio de los funcionarios trasladados a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), son los que constituyen "derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas" al tenor del Transitorio II de la Ley No. 7730 de 20 de diciembre de 1997 y artículo 34 de la Constitución Política.

No así, en lo que respecta al reconocimiento futuro de esos rubros salariales, por corresponder a meras expectativas de derecho; siendo que en adelante se sujetarían a las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras      Licda. Milena Alvarado Marín

Procuradora II a.i.                                   Abogada de Procurador