Licenciado

Álvaro Trejos Fonseca

Presidente

Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales

Asamblea Legislativa

Estimado señor Diputado:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a audiencia que nos fuera otorgada sobre el proyecto de ley "Aprobación de las modificaciones al Contrato suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura sobre el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), aprobado por Ley No. 6873 del 17 de junio de 1983", expediente No. 13.885.

En primer término, me permito manifestarle que la presente opinión constituye un informe para colaborar al ejercicio de la función encomendada constitucionalmente a los señores Diputados, por lo que la misma no debe tenerse como dictamen ni su contenido tiene carácter vinculante.

Asimismo, se emite fuera de los ocho días concedidos en la notade traslado, toda vez que se trata de una consulta optativa o voluntaria, y no obligada (artículos 88, 97, 167 y 190 de nuestra Constitución Política) en la que sí rige dicho plazo legal (artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa). No obstante, se externa este criterio dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias así lo han permitido.

Entrando en tema, el proyecto de ley consultado pretende la ratificación por parte de la Asamblea Legislativa de una serie de enmiendas al contrato originalmente suscrito entre el gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura tendente a la creación del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza, conocido como el CATIE.

Ello con motivo de que, según la cláusula trigesimosétima del Contrato vigente (Ley No. 6873 de 17 de junio de 1983), es necesario este requisito para su "validez oficial"; norma que a su vez encuentra su razón de ser en la obligación constitucional de que todo contrato administrativo que importe, entre otras cosas, una exención de impuestos o tasas debe ser aprobado por el Congreso:

"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

                    (...)

19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado.

La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. (...)"

Sobre la aplicación de este artículo al contrato suscrito para la creación del CATIE, ha indicado la Procuraduría General de la República mediante dictamen No. C-186-97 de 1° de 1997:

"Resta determinar si la modificación contractual suscrita por el Gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura está sujeta a algún requisito de eficacia, conforme nuestro ordenamiento, o por haberlo dispuesto así el propio contrato. Pues bien, como ya se indicó, por medio de la cláusula vigesimoctava del contrato Costa Rica se comprometió a otorgar al CATIE y a su personal profesional el mismo tratamiento que otorga al IICA en cuanto a privilegios, inmunidades y exenciones:

‘El Gobierno de Costa Rica concederá al CATIE y al personal profesional no costarricense que preste servicios en él, los derechos, privilegios e inmunidades concedidas al IICA por el Contrato Ley No. 29 del 19 de diciembre de 1942, en acuerdo aprobado por Decreto Legislativo No. 3367 de 6 de agosto de 1964 y en el Convenio aprobado por Decreto Ejecutivo No. 51 de 26 de noviembre de 1968, así como otras ventajas que puedan resultar de contratos, acuerdos o convenios posteriores’.

La inclusión de dicha cláusula determina la necesaria intervención legislativa aprobando el contrato. Aprobación que no sería necesaria si no existiera dicha disposición y que, como se indicó, no modifica la naturaleza administrativa del contrato. La inclusión de la cláusula trigesimoséptima del contrato de 1983, en cuanto dispone:

‘Para la validez oficial de este Contrato será necesaria la ratificación de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, y entrará en vigencia el día dos del mes de junio de 1983’,

debe entenderse referida a tal circunstancia."

En el caso que nos ocupa al estarse sometiendo a consideración de la Asamblea Legislativa el texto íntegro del contrato, que incluye nuevamente la norma exoneratoria de comentario (cláusula trigesimasegunda), es de rigor la aprobación parlamentaria.

Ahora bien, se hace la aclaración que aunque se trata de un instrumento que se firma entre el Gobierno de Costa Rica y un organismo internacional, el mismo no constituye un tratado público:

"Tanto el Gobierno de Costa Rica como el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura son, ciertamente, sujetos de Derecho Internacional: el contrato es un acuerdo entre sujetos de Derecho Internacional. En igual forma, se trata de un acuerdo que tiende a crear efectos jurídicos, el más importante de todos: el nacimiento del CATIE. Empero, ese acuerdo no se rige por el Derecho Internacional. Por el contrario, diversas disposiciones hacen referencia al derecho nacional. Lo que permite considerar que se está ante un acuerdo regido por el ordenamiento jurídico costarricense. Veamos: el CATIE se crea como una persona jurídica costarricense, sujeta al Derecho nacional y no como ente de Derecho Internacional. Lo que resulta tanto del artículo 1° del contrato aprobado por la Ley No. 5201 de 23 de mayo de 1973 como del texto del artículo 1° del contrato aprobado por la Ley No. 6873 de 17 de junio de 1983.(...)

No existe manifestación de voluntad dirigida a crear un organismo de Derecho Internacional y, en caso de que ésta existiera, habría que determinar si el IICA cuenta con potestados suficientes para comparecer a crear una persona jurídica internacional. Dado que la asociación surge a la vida jurídica conforme al Derecho Costarricense, se comprende que tanto una (artículo 20 de la Ley de 1973) como otra ley (cláusula 36 a. de la Ley No. 6873) hayan prevista la necesidad de que dicho organismo sea inscrito en el Registro nacional que corresponda. Puesto que el CATIE no es un ente de Derecho Internacional, no se le somete a un estatuto internacional: las regulaciones que contiene el acto constitutivo tampoco pueden considerarse como de Derecho Internacional.(...)

La circunstancia de que ese organismo pueda disfrutar de privilegios e inmunidades propias de un organismo internacional, no modifica la naturaleza jurídica del acuerdo suscrito. El Estado costarricense acuerda dar a esa asociación, constituida conforme sus leyes y el contrato constitutivo, un tratamiento de favor para propiciar su instalación en el país y en el entendido de que tendrá una contrapartida (ejemplo, cláusulas décima y decimoquinta del contrato de 1983). Es de observar, por otra parte, que ese régimen de favor de que disfrutan el CATIE y su personal profesional tiene efectos únicamente en Costa Rica y en virtud del compromiso que se adquiere. Si se tratare de un organismo internacional y de privilegios adquiridos en virtud del Derecho Internacional la inmunidad y privilegios tendrían efecto en toda la Región, por lo que no sería necesario que fuera de Costa Rica el IICA que deba "amparar" jurídica e institucionalmente al CATIE y a sus funcionarios profesionales, como si fueran parte del IICA y obviando la circunstancia de que el CATIE cuenta con personalidad jurídica propia.

Debe concluirse, entonces, que el documento suscrito el 21 de febrero de 1983 no es un contrato sujeto al Derecho Internacional, lo que impide considerarlo un tratado." (Dictamen No. C-186-97 de 1° de octubre de 1997).

Por sus alcances, el contrato ahora sometido a la ratificación legislativa reviste más bien un carácter de contrato administrativo y su régimen jurídico seguirá siendo ése, aunque haya seguido todo el procedimiento de aprobación de una ley:

"Su naturaleza jurídica es la de un contrato administrativo suscrito por el Poder Ejecutivo de conformidad con las atribucions que al respecto le confiere el inciso 19 del artículo 140 de la Constitución Política, (...)

De la norma transcrita se desprende, en primer término, que es potestad del Poder Ejecutivo –entendido como Presidente actuando con el Ministro del ramo- el suscribir los contratos administrativos y que, cuando en ellos se estipule exoneración de tributos o tenga por objeto la explotación de servicios públicos o riquezas naturales del Estado, requieren ser aprobados necesariamente por la Asamblea Legislativa. Sin embargo, agrega la norma, la aprobación legislativa no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. Lo anterior es confirmado por lo dispuesto en el párrafo final del artículo 124 constitucional:

‘La aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa, no dará a esos actos carácter de leyes aunque se haga a través de los trámites ordinarios de éstas.’

Recordemos, en este momento, que las dos normas constitucionales antes transcritas son producto de la reforma constitucional introducida mediante Ley No. 5702 de 5 de junio de 1975, en virtud de la cual se excluyó expresamente de nuestro ordenamiento la posibilidad jurídica de los llamados "contratos leyes". (Dictamen No. C-132-97 de 21 de julio de 1997).

Con relación a este último tema (alcances del inciso 19 del artículo 140 y a la reforma de 1975), en acción de inconstitucionalidad No. 2444-95, promovida por la Asociación de Desarrollo Integral de Tacares de Grecia contra los artículos 85, 86 y 87 del Código de Minería, en su informe a la Sala Constitucional señaló la Procuraduría General de la República:

"Esta disposición constitucional no tiene antecedentes en la Constitución de 1871, sino que es el resultado de una moción propuesta por el Diputado Leiva de la Asamblea Constituyente de 1949. En su seno resultó aprobada, con el siguiente texto:

‘Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

....

19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución y a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado. Exceptúanse los casos regidos por leyes especiales’.

(...)

Ahora bien, mediante reforma constitucional adoptada a través del decreto legislativo No. 5702, de 5 de junio de 1975, se modificó este inciso del artículo 140 constitucional. Dicha reforma suprimió la frase "Exceptúanse los casos regidos por leyes especiales" y agregó el siguiente párrafo:

‘La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. No se aplicará lo dispuesto en este inciso a los empréstitos y otros convenios similares, a que se refiere el inciso 15 del artícuo 121, los cuales se regirán por sus normas especiales’.

Como bien lo explicaba el en ese entonces Diputado Piza Escalante, la finalidad básica del proyecto de reforma constitucional era ... dejar clara en la Constitución la prohibición de los llamados contratos leyes ... (expediente legislativo No. 6023 , p. 7). ‘Es decir que la Asamblea sigue interviniendo en la aprobación de determinados contratos, pero que esa aprobación no es para convertirlos en contrato-ley ...’. (ibíd, p. 9).

En el dictamen unánime afirmativo que obtuviera el proyecto, se sostiene que la figura de los contratos-leyes comporta una "inadmisible renuncia de soberanía" e implica "el absurdo jurídico de otorgar a esos actos la inmutabilidad característica del contrato y al mismo tiempo la superioridad característica de la ley; esos contratos leyes que, por ejemplo, el gran jurista Gastón Jéze califica de jurídicamente inposibles y políticamente una incitación a la revolución, al implicar la pretensión de que a su través el Parlamento pueda hipotecar la libertad de los parlamentos futuros".

El dictamen de comentario inmediatamente advierte que nuestra Constitución, en realidad, nunca contempló dichos contratos-leyes.

‘Sin embargo, desafortunadamente, la ambigüedad de los textos constitucionales, sobre todo de la excepción de los "casos regidos por leyes especiales" que recoge en su parte final el inciso 19) del artículo 140 de la Constitución, unida a una tradicional interpretación privatística del Derecho, que apenas comienza a evolucionar hacia el cabal reconocimiento del Derecho Público, de parte de la Corte Suprema de Justicia, ha llevado casi a reconocerles carta de naturaleza en nuestro ordenamiento, provocando no sólo odiosos privilegios a favor de compañías poderosas amparadas a esos llamados contratos leyes, sino una creciente reacción de los costarricenses nacionalistas preocupados por esos privilegios y por la casi imposibilidad legal de terminar con ellos. (ibíd., p. 20).’

Así lo recordaba la propia Sala Constitucional, en su voto No. 1027-90, del 29 de agosto de 1990:

‘ VI. Durante algún tiempo se puso en duda y hasta se calificó erróneamente la naturaleza de tales instrumentos como lo que se denominó "contratos-leyes", a los que incluso se llegó a atribuir, a la vez, la inmutabilidad del contrato y la superioridad de la ley. Sin embargo, las reformas introducidas a los artículos 10, -hoy 105, 124 y 140 inciso 19° de la Constitución (Ley cit. No. 5702 de 5 de junio de 1975), establecieron claramente su carácter y régimen jurídicos, meramente "administrativos", así como la naturaleza y efectos de la intervención de la Asamblea en la aprobación de los mismos, no como ejercicio de su función legislativo plena –formal y material-, sino en una de carácter tutelar, y por ende, legislativa formal pero administrativa material ...’

De la anterior reconstrucción histórica, queremos resaltar que con la supresión de la frase "Exceptúanse los casos regidos por leyes especiales", lo único que se pretendió era cerrarle el paso a cualquier interpretación favorable a la admisibilidad constitucional de los contratos-leyes, a los que se les quiso desterrar definitivamente de nuestro ordenamiento y realidad políticos. Aunque no se trató entonces de algo que deseara el legislador –actuando como poder constituyente derivado-, lo cierto es que al eliminar la indicada frase, tornó rígido el modelo normativo consagrado en el inciso 19 del artículo 140 constitucional.

Recuérdese que la constituyente concibió dicha cláusula, como una autorización para que el legislador pudiera válidamente excepcionar dos principios: la necesaria participación del Poder Ejecutivo en la suscripción de los contratos administrativos y, por otro lado, la regla según la cual las concesiones dichas, así como los contratos que reconocen exoneraciones tributarias, deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa ...".

Finalmente, cabe recordar que por tratarse de un contrato administrativo, la Asamblea Legislativa debe limitarse a aprobarlo o negarle su aprobación, toda vez que carece de competencia para modificarlo, disminuirlo o adicionarlo.

Sobre la conveniencia u oportunidad del contenido propiamente tal de las cláusulas que lo conforman omitimos pronunciamiento por ser dichos aspectos de resorte exclusivo de esa Asamblea.

Sin embargo, se llama la atención sobre la derogatoria tácita que habría sufrido la exención tributaria establecida en la cláusula vigesimoctava del actual contrato para el establecimiento del CATIE en virtud de lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, No. 7293 de 31 de marzo de 1992, que derogó todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en cualquier ley, decreto o norma legal (ver en este sentido el dictamen de Procuraduría General de la República No. C-132-97 de 21 de julio de 1997); lo anterior a fin de que se valore la pertinencia de la eventual incorporación nuevamente al ordenamiento jurídico de dicha exención mediante el acto aprobatorio de la Asamblea Legislativa a las modificaciones del contrato.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario