C-143-96

28 de agosto, 1996.

Ingeniero

Bernardo Arce Gutiérrez

Presidente

Junta Administrativa

Dirección Nacional de Comunicaciones

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio N.º DL-971-MV-96 - presentado en su oportunidad por la Licenciada Maureen Clarke Clarke, en su condición de Presidenta de la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones - mediante el cual se consulta a esta Procuraduría General, sobre el tratamiento que debe dársele a los ingresos que percibe la Dirección Nacional de Comunicaciones, provenientes del régimen internacional, específicamente en lo relativo a los gastos de tránsito, tránsito al descubierto, gastos terminales, equilibrio de intercambio de servicios de encomienda y el servicio courier EMS, red interna, indemnizaciones y régimen de respuesta internacional, ingresos provenientes de ventas de productos filatélicos, así como los ingresos generados por los servicios giro postal y money order.

   A efectos de evacuar la presente consulta, resulta menester referirse a la naturaleza jurídica de los ingresos que percibe la Dirección Nacional de Comunicaciones por los servicios que brinda. El artículo 8 de la Ley N.º 5870 de 12 de diciembre de 1975 en lo que interesa dispone:

" La Junta Administrativa queda facultada para señalar e imponer tasas por los servicios que presta, adecuándolas al costo de explotación de acuerdo con las disposiciones de los Convenios Internacionales, cuando se trate de asuntos postales. (...) "

   A la luz de la norma transcrita puede discutirse, si la contraprestación que deben pagar los usuarios de los servicios postales, constituye efectivamente una tasa como lo establece el legislador – y consecuentemente un tributo a la luz del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributario - o bien si, al contrario, se está en presencia de lo que la doctrina ha dado en llamar tarifas, o bien precio público.

   Para desentrañar tal problemática, recurrimos al Expediente Legislativo N.º 7286 en que constan las discusiones de la Ley N.º 5870, a fin de establecer si en la inteligencia del legislador privó el criterio de darle a la contraprestación que percibiría la Dirección de Comunicaciones por los servicios postales el carácter de tasa, y notamos que al única referencia que se hace al efecto y según moción presentada por el Diputado Carlos Manuel Vicente Castro, es que las tasas a cobrar por la Dirección de Comunicaciones tenían que fijarse de acuerdo a los Convenios Internacionales.

   Si bien lo anterior no nos da respuesta al problema, sí nos permite llegar a la conclusión, de que por ser la Ley N.º 5870 posterior al Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuando el legislador en el artículo 8 de la ley habla de tasa, lo hace dentro del contexto de la definición contenida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, es decir, partiendo del principio de que la Dirección Nacional de Comunicaciones presta un servicio público.

   Si bien el servicio postal se constituye en un servicio público de naturaleza comercial, que bajo ciertos supuestos puede ser explotado por sujetos privados, tanto en nuestro ordenamiento postal como en la normativa postal internacional, la remuneración que pagan los usuarios por el servicio postal, se constituye en una exacción obligatoria, que impone el Estado en el ejercicio del poder tributario que le ha sido atribuido. De ahí que esta Procuraduría, reiteradamente, ha manifestado que las remuneraciones que percibe la Dirección Nacional de Comunicaciones, son de naturaleza tributaria; al efecto el dictamen

C-42-86 de 20 de febrero de 1986, dispuso:

" De conformidad con las definiciones adoptadas por nuestro Código Tributario, no cabe duda de que la remuneración por el servicio de correos, encaja perfectamente dentro del concepto de tasas (...)

En consecuencia..., los ingresos que perciba la junta Administrativa de Comunicaciones originados en la prestación del servicio de correos, son ingresos tributarios..." (véase también los dictámenes C-220-85 de 13 de setiembre de 1985, C-028-87 de 19 de enero de 1987, C-181-88 de 30 de setiembre de 1988 y C-156-92 de 22 de setiembre de 1992)

   Lo anterior nos permite confirmar el criterio de que los ingresos que perciba la Dirección Nacional de Comunicaciones por los servicios que preste a tenor de su ley y reglamento, constituyen ingresos tributarios y que por ende deben ser canalizados a través del presupuesto nacional de la República.

   No obstante lo expuesto, la Dirección Nacional de Comunicaciones - con fundamento en el principio de " de un solo territorio postal para el intercambio recíproco de envíos de correspondencia " establecido en el artículo 1 de la Constitución de la Unión Postal Universal, así, como con fundamento en los acuerdos tomados en los Congresos de la UPU ( Viena 1964, Tokio 1969, Lausana 1974, Seúl 1994 ) - despliega una actividad internacional tanto de envío como de recibo de correspondencia con otras administraciones postales, lo que le genera otros ingresos, cuya naturaleza pretendemos deslindar a fin de determinar si son de carácter tributario.

   Según quedó expuesto, de conformidad con el artículo 8 de la Ley N.º 5870, las remuneraciones que percibe la Dirección Nacional de Comunicaciones, por tratarse de una exacción obligatoria impuesta por el Estado, constituye en términos genéricos un tributo (específicamente una tasa) cuyo hecho generador lo constituye la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente.

   Con ocasión de la actividad internacional que despliega la Dirección Nacional de Comunicaciones a que hicimos referencia en el párrafo tras anterior, y que a la luz del Convenio Postal Universal y de los diferentes acuerdos tomados en los Congresos de la Unión Postal Universal tiene como objeto corregir el desequilibrio de las prestaciones recíprocas entre las diferentes administraciones postales, se generan una serie de gastos. De conformidad con la legislación postal internacional, éstos deben ser compensados por la administración postal de origen a la administración postal de destino ( Dirección Nacional de Comunicaciones ) cuando actúa como intermediaria, ya sea por el tratamiento de los despachos de correspondencia que circulan por su jurisdicción con intervención de sus servicios, o bien por los desequilibrios que se observan en el marco de los intercambios recíprocos con otras administraciones, o bien por el uso de transporte y el empleo de mano de obra para manipular los despachos en tránsito. Tales son los gastos de tránsito y tránsito al descubierto, los gastos terminales, red interna, desequilibrio de intercambio de servicios de encomiendas postales, servicios EMS.

   El hecho generador de tales ingresos ( gastos para las administraciones postales de origen ) lo constituye propiamente la actividad internacional de la Dirección Nacional de Comunicaciones, que tiene su origen en una relación de reciprocidad con otras administraciones postales, motivo por el cual, a la luz de lo dispuesto en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y del artículo 8 de la Ley N.º 5870, no pueden conceptuarse como ingresos tributarios producto de las tasas impuestas por la Dirección Nacional de Comunicaciones, por cuanto obviamente no corresponden a la prestación de un servicio público individualizado, sino a una compensación por el tratamiento de los despachos de correspondencia provenientes de otras administraciones postales. En consecuencia, los ingresos que percibe la Dirección Nacional de Comunicaciones, por concepto de gastos de tránsito, tránsito al descubierto, gastos terminales, desequilibrio de intercambio de servicios de encomiendas postales y servicios EMS y red interna, no revisten el carácter de ingresos tributarios.

   En cuanto a la venta de productos filatélicos, tal y como lo había establecido esta Procuraduría, los ingresos provenientes de la venta de productos filatélicos, tales como camisetas, vasos, lapiceros, y llaveros, siempre y cuando hayan sido calificados como tales por la Oficina Filatélica de Costa Rica a que refiere el artículo 13 de la Ley N.º 5870, no tienen el carácter de ingresos tributarios, por cuanto tales ingresos tienen su origen en la venta de un producto, y no en la prestación de un servicio postal propiamente dicho, motivo por el cual tales ingresos no tienen carácter tributario.

   En lo que refiere al cupón de respuesta internacional, servicio de giro postal y money order esta Procuraduría, al igual que la Asesoría Legal de Cortel, considera que dentro del contexto del artículo 8 de la Ley N.º 5870, los mismos corresponden a servicios propios que la Dirección Nacional de Comunicaciones brinda a los usuarios del sistema de correos, de modo tal, que los ingresos que perciba por tal concepto tendrán el carácter de tasa y por ende se constituirán en ingresos de naturaleza tributaria, que deberán ser canalizados a través del presupuesto nacional para su distribución.

   Finalmente, queda por resolver lo referente a las indemnizaciones.

   Sobre el particular, valga decir, que el Convenio Postal Universal ha establecido dentro de las responsabilidades de las administraciones postales el pago de indemnizaciones, ya sea a favor del derechohabiente, de la administración postal de origen o de la administración postal de destino. El pago de tales indemnizaciones tiene su origen en una prestación inadecuada de un servicio postal y no es consecuencia directa de la prestación efectiva de un servicio postal. Desde este punto de vista, los ingresos que perciba la Dirección Nacional de Comunicaciones por concepto de indemnizaciones provenientes de administraciones postales de origen, no tendrán carácter tributario y por ende no constituyen ingresos propios del presupuesto nacional.

   No obstante, debe tenerse presente, como bien lo advierte la Asesoría Legal de Cortel, que como la administración postal de destino - Dirección Nacional de Comunicaciones- estaría expuesta también a pagar indemnizaciones por una prestación inadecuada de un servicio, debe presupuestar una partida exclusiva para tales pagos, para que los mismos no sean cargados al presupuesto nacional.

CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que:

   1- Los ingresos que perciba la Dirección Nacional de Comunicaciones por concepto de tasas correspondientes a los servicios postales que brinda, son de naturaleza tributaria, y como tales deben ingresar al presupuesto nacional de la República para su administración.

   Dentro de tales servicios se incluyen el servicio de venta de cupón de respuesta internacional, así como los servicios de giro postal y Money order.

   2- Los ingresos que perciba la Dirección Nacional de Comunicaciones y que tengan su origen en la actividad internacional que despliega la administración postal dentro del marco del Convenio Postal Universal, de la Constitución Postal Universal y de los diferentes acuerdos tomados en los Congresos de Viena, Tokio, Lausana y Seúl; tales como los gastos de tránsito, tránsito al descubierto, gastos terminales, desequilibrio de intercambio de servicio de encomiendas postales y Servicio EMS, así como Red Interna, no constituyen ingresos tributarios, y consecuentemente pueden ser administrados directamente por la Junta Administrativa de la Dirección General de Comunicaciones, según la facultad que le otorga el inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 5870.

3- Los ingresos provenientes de la venta de productos filatélicos, por no corresponder al pago de tasas por servicios postales brindados, no son de naturaleza tributaria, y consecuentemente pueden ser administrados directamente por la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones, según la facultad que le otorga el inciso b) del artículo 5º de la Ley N.º 5870.

   Se advierte que la administración de los ingresos a que refieren los puntos 2 y 3 ( ingresos no tributarios ) por parte de la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones por ser fondos públicos, quedan sometidos al control y fiscalización de la Contraloría General de la República, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 1, 9, 10, 11 y sigts de la Ley N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR CIVIL