C-156-96

San José, 20 de setiembre de l996

Señor

Dr. Manuel Aguilar Bonilla

Presidente de la Junta de

Protección Social de San José.

Su Despacho.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me permito dar respuesta a la consulta formulada por la señora Kyra de Castillo, por oficio PRES-492 del 27 de marzo de este año, mediante la cual se pretende conocer la opinión de este Órgano Superior Consultivo de la Administración, en relación con la naturaleza de "autoridad" que ejercen los Inspectores de Lotería, contemplados en el Artículo 18 de la Ley 7395 de 3 de mayo de l994 que reformó la anterior Ley de Lotería No. 6404, e introdujo el llamado "Juego Crea".

   La inquietud planteada por la señora Presidenta de la Junta en aquella oportunidad, bien puede resumirse en una pregunta muy concreta: Constituyen los Inspectores de Lotería de la Junta de Protección Social de San José, una especie de policía especial administrativa?

   Para poder responder con propiedad a la anterior interrogante, de la cual se deriva toda una serie de consecuencias de orden administrativo y jurídico, se hace necesario entrar en el análisis -aunque sea someramente- del concepto doctrinario del "Poder de Policía", originario de la doctrina francesa, pero desarrollado asimismo por varios autores de nuestro continente.

   La característica fundamental presente en todos los desarrollos doctrinarios del tema es la que hace residir el poder de policía en el mandato del legislador, o lo que es lo mismo en una norma jurídica con el rango de ley formal.

   Ello se explica sencillamente por el hecho de que el poder de policía, en cualquiera de sus múltiples manifestaciones, conlleva una potestad de imperio que permite al Agente público incidir en la esfera de los derechos de las personas, ya sea imponiéndole ciertas limitaciones u obligándoles a adoptar determinadas conductas -por la fuerza y aún contra su voluntad- previstas o determinadas por el ordenamiento jurídico. Para desarrollar esta función se requiere estar dotado de competencia, es decir, de una capacidad jurídica especial que únicamente puede emanar de la ley. Esto es lo que en el sistema anglosajón se conoce como "Law Enforcement" y constituye el atributo principal y la razón de ser del poder de policía. (Para un tratamiento amplio sobre el "poder de policía" y sus diversas manifestaciones pueden verse los Dictámenes C-016-94 y C-149-95; asimismo, sobre el concepto de "autoridad de policía", véanse los Dictámenes C-012-96 y C-126-96).

   En nuestro medio existen diferentes modalidades de policía o manifestaciones del poder de policía, de que hemos venido hablando; la mayoría constituidos en Cuerpos disciplinados y organizados de acuerdo con las necesidades del servicio que prestan. Uno de los más recientes es la Policía Municipal del cantón central de San José. (Sobre este punto en especial véase dictamen 133-95).

   Sin embargo, el mayor número de Cuerpos de Policía de nuestro país, se agrupa dentro del concepto de "Fuerzas de Policía" adoptado por la también reciente Ley General de Policía, No. 7410 del 26 de mayo de l994, la cual define el marco de su competencia en los siguientes términos:

Artículo 4.-Funciones

Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad, se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico.

   Es la propia ley -como adelantamos- la que se encarga de enumerar los Cuerpos de Policía existentes, y a su vez dejarlos reconocidos legalmente, en los siguientes términos:

Artículo 6.- Cuerpos

Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: La Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia este prevista en la ley. (El subrayado es nuestro).

   Nuevamente, la Ley General de Policía reafirma los conceptos expresados al inicio, en cuanto a origen del poder de policía y su necesaria potestad de imperio, incorporando en su artículo 7º una declaración -de por sí innecesaria, por obvia- en el sentido de que: ...la creación de competencias policiales constituye reserva de ley.

   Dentro del mismo orden de ideas, la propia ley de comentario establece en su artículo 8º, de modo expreso y con carácter general las funciones (atribución de competencias) de todas las fuerzas de policía de orden y seguridad del país, cuya enumeración no es pertinente reproducir para el caso en estudio, bastando decir que no se incluyen dentro de esta descripción, algunas funciones muy específicas, como podrían ser las de policía sanitaria, policía urbanística y de espectáculos públicos, que si bien se ejercen asimismo por funcionarios públicos, no comprenden el elenco de facultades que las policías ordinarias utilizan para la represión o averiguación de los delitos, como por ejemplo, perseguir, detener, interrogar, intervenir comunicaciones, allanar casas o recintos, practicar registros, etc.

   Ahora bien, una vez formuladas todas las anteriores consideraciones, salta a la vista que la respuesta a la pregunta de si los Inspectores de Lotería constituyen o no, una especie de Policía Especial Administrativa, es obviamente negativa.

   Veamos ahora las razones concretas que avalan la afirmación anterior, de conformidad con la normativa que rige la materia, en el caso sub exámine.

   La Ley de Lotería No. 6404 -hoy derogada por la Ley 3795 que estableció el denominado "juego Crea"- disponía el nombramiento de Inspectores de Lotería, en el siguiente artículo.

Artículo 15.

La Junta de Protección Social de San José, deberá garantizar por todos los medios a su alcance el fiel y estricto cumplimiento de esta ley. Procederá el despido automático sin responsabilidad patronal y encauzará judicialmente al funcionario de la Institución que en una u otra forma permita el incumplimiento o viole él mismo lo que esta ley estipula.

Asimismo, la Junta nombrará funcionarios con el rango de inspectores, quienes investidos de autoridad procederán a la detención de aquellas personas que contraviniendo lo dispuesto por esta ley, especulen con la lotería.

Para el estricto cumplimiento de este artículo, la Guardia Civil y la Rural estarán obligadas a colaborar con los inspectores dichos."

   Dos rasgos característicos esenciales del anterior texto legal ameritan ser resaltados: a) La anterior ley era mucho más estricta y tajante en cuanto a la represión de las conductas ilícitas. b) de manera clara y explícita se confiere a los Inspectores el carácter de autoridad (de policía obviamente) necesario para poder cumplir con su encargo de detener a los especuladores de lotería.

   La nueva Ley de Loterías No. 7393, por razones que desconocemos y que no es del caso desentrañar aquí, adopta una posición mucho más suave en cuanto a la represión de las conductas infractoras de sus disposiciones, utilizando un texto ambiguo y difuso para sustituir la norma anterior sobre este punto. En efecto, dispone el artículo 18 vigente, lo que sigue:

Artículo 18.- La Junta podrá nombrar empleados, con el rango de inspectores, cuyas funciones se definirán en el Reglamento a la presente Ley. La fuerza pública deberá brindar colaboración a estos inspectores, para asegurar el fiel cumplimiento de las disposiciones de esta Ley.

   Aparte de lo dicho en cuanto a la nueva regulación, debemos reseñar que incurre en dos graves errores de fondo: 1.- Hace una remisión absolutamente improcedente, en la medida que deja al reglamento la definición de las funciones de los inspectores; lo cual de entrada hace imposible la asignación de labores propias de la policía; y 2.- La vaguedad en la designación de los cuerpos de policía ordinaria que quedarían obligados a colaborar con los Inspectores, hace prácticamente imposible que dicha colaboración se materialice, en algún momento.

   Lamentablemente, la nueva Ley de Loterías 7395, en lugar de fortalecer la posición de los inspectores de la Junta, pudiendo haberles dotado de otras atribuciones propias de una policía especial en esta materia, como por ejemplo la facultad y deber de perseguir y detener a los infractores de su propia ley, investigar fraudes en contra de la Junta, por medio de las loterías; reprimir la venta y distribución de loterías clandestinas; decomisar bienes u objetos relacionados con los ilícitos cometidos en contravención a la Ley de Rifas y Loterías No.1387, etc. lo que hace es debilitar y prácticamente eliminar el poder de policía, ya de por si restringido, que tenían estos funcionarios.

   Así las cosas, en la actualidad los Inspectores de Lotería, nombrados por la Junta de Protección Social de San José, deben conformarse con realizar labores de control -mas no coercitivas ni represivas- pues carecen del poder de imperio necesario; de manera tal que dentro de las funciones relacionadas con el aspecto sancionatorio de las infracciones a la Ley de Loterías, la única realmente importante sería el levantamiento de actas sobre las infracciones o hechos ilícitos previstos por la normativa de comentario. Actas que servirían como denuncia de la infracción y como principio de prueba para fines penales.

   En consecuencia, de lo expuesto podemos concluir que los Inspectores de Loterías de la Junta de Protección Social de San José, no constituyen una especie de policía especial administrativa, y en su labor de "asegurar el fiel cumplimiento de las disposiciones de la ley", únicamente pueden desplegar funciones administrativas -no represivas ni coercitivas- que tiendan a hacer posible o facilitar la aplicación de sanciones a los infractores de la misma.

   Sin otro particular, me suscribo, con toda consideración,

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales