C-119-97

1º de julio de 1997

Señora

Licda. Eva Meza Badilla.

Decana

Colegio Universitario de Cartago.

Estimada licenciada:

   Con la aprobación del Procurador General de la República procedo a dar respuesta a su inquietud planteada en los oficios de DE-546-97 de fecha 30 de mayo de 1997, complementado por el oficio DE-577-97 de fecha 9 de junio de 1997, mediante los cuales solicita a esta Procuraduría aclarar la situación legal del Reglamento de Orden Académico que rige el Colegio Universitario de Cartago, al considerarlo su asesor legal de invalido e ilegal, por no haber sido publicado en el Diario Oficial "La Gaceta".

    En razón de que la consulta se refiere expresamente a un posible vicio del citado Reglamente en orden a la publicación del éste, nos referiremos únicamente a ese extremo.

DISTINCION ENTRE VALIDEZ E INEFICACIA

   Los reglamentos están considerados por nuestra Ley General de la Administración Pública como actos administrativos (en este sentido véase el Titulo Sexto de los Actos Administrativos, Capítulo Primero De la Clasificación y Valor), y por consiguiente, se les aplican los elementos de validez y eficacia establecidos para éstos.

   En este sentido, es válido el reglamento que sea conforme sustancialmente con el Ordenamiento Jurídico, y eficaz, después de comunicado al administrado, excepto si concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte (artículo 140 LGAP). En sentido inverso, será inválido en tanto sea contrario al Ordenamiento Jurídico e ineficaz en tanto no sea comunicado al administrado.

   Doctrinariamente, se ha señalado que la diferencia entre la validez y la eficacia del acto administrativo es la siguiente:

  "La figura de la eficacia no hace relación directa a la validez del acto administrativo sino más bien a las condiciones que el Ordenamiento Jurídico establece como presupuesto para que este puede surtir los efectos programados. Así, tenemos que la eficacia se presenta como un complemento imprescindible de la validez sin el cual el despliegue de la actividad que hiciere la Administración para ejecutar el acto administrativo no tendría connotaciones jurídicas sino más bien fácticas; y, a su vez, el supuesto de la eficacia es la validez del acto administrativo, sea esta real o presunta.

   Lo anterior explica porque puede suceder que un acto válido, por falta de requisitos, resulte ineficaz y, a la inversa, porque un acto inválido puede ser reconocido por el Ordenamiento Jurídico como apto para producir efectos jurídicos y, pese a su invalidez, ser eficaz."." (Saborío Valverde, Rodolfo. Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo 2 ed. San José. Ediciones Seinjunsa, 1994. p. 37.)

   Por lo tanto, lo consultado en cuanto a la falta de publicación del Reglamento de Orden Académico del Colegio Superior de Cartago se debe ubicar como un eventual problema de eficacia del Reglamento en cuestión y no de validez.

PUBLICACION. REQUISITO DE EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS.

   De acuerdo con la Ley General de la Administración Pública los reglamentos, como actos generales, deben de ser comunicados al administrado por medio de publicación en el diario oficial. “La Gaceta”. En este sentido, disponen los artículos 120, 140 y 240 inciso 1 de la citada Ley.

"Artículo 120.

1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto

identificado. (...)"

"Artículo 140.-

El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte".

"Artículo 240.-

1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos..."

   Algunas de las precisiones realizadas a nivel doctrinal sobre la forma de dar publicidad a actos administrativos de carácter general, son las siguientes:

"La publicación es la comunicación del acto administrativo a un grupo indeterminado de personas. La exposición de la decisión administrativa de manera que todos puedan conocer su contenido. Por su misma naturaleza deben publicarse los actos que dirigen sus efectos a un grupo indeterminado de personas. Estos actos administrativos son llamados disposiciones o reglamentos...La publicación es para las disposiciones o reglamentos, además de un medio de comunicación, un elemento de forma esencial. Sin ella no existen."(...)

"La publicación del acto administrativo general o reglamento es para él un elemento esencial; la forma legal de manifestación que le da existencia. En cuanto a sus destinatarios, con la publicación tiene lugar la presunción de su conocimiento, la apertura del plazo para cumplirlo y del plazo para recurrirlo...

La presunción de conocimiento de la disposición puede comenzar en la misma fecha de su publicación; la apertura del plazo para cumplirla, desde cuando comienza su vigencia; la del plazo para impugnarla debería comenzar a correr desde el momento en que se inicia su eficacia (antes no puede haber producido lesión de derechos o intereses), pero se considera que comienza desde la fecha de su publicación." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, Editorial Civitas, Madrid, Vol. IV, primera edición, 1995, págs. 5372-5373)

"La publicación se dirige a lo general,...La instrumentación técnica que se utilice para este conocimiento no tiene importancia, pues lo fundamental es que los interesados tengan conocimiento del objeto del acto. Cuanto más particularizado, mayor es la técnica jurídica que se establece para obtenerse su conocimiento por los interesados..." (FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, Tomo I, 1968, p.349)

"Cerrando, las normas que la LPA dedica al procedimiento especial para la elaboración de disposiciones de carácter general, el artículo...de la misma alude al tema de la publicación de los Reglamentos, al que puede aplicarse cuanto ya se ha dicho más atrás respecto a la publicación de las Leyes...Debe insistirse, por otra parte, en relación a los Reglamentos estatales, sobre la necesidad de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, precisamente, y no en cualquier otro periódico oficial... Sólo a través de la publicación en el Boletín Oficial del Estado se perfecciona la norma jurídica estrictamente tal y adquiere, por ende, eficacia frente a terceros ..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás- Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Tomo I, 5ta. edición, 1989, p. 211)

"El inicio de la eficacia es el momento a partir del cual el acto administrativo, válido o presuntamente válido, puede surtir los efectos jurídicos programados en virtud de haber cumplido con los requisitos de eficacia exigidos por ordenamiento o derivados del contenido del mismo acto". (Saborío Valverde, Rodolfo. Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo 2 ed. San José. Ediciones Seinjunsa, 1994. p. 48.)

   Sobre la trascendencia del requisito de la publicación, han expresado los Tribunales de Justicia:

"IX. Pese a lo expresado en el considerando anterior, se comparte la posición de la demandante en cuanto a que la norma 7a. debió ser publicada, no hay duda de que, por estar dirigida a un número indeterminado de sujetos, clasifica de acto general y como tal debió ser objeto de publicación." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 52-94 de las nueve horas quince minutos del dos de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.) (Lo resaltado no es del original)

   También esta Procuraduría se ha referido al tema:

"La publicidad de los actos administrativos es requisito de eficacia de estos. El Lic. Eduardo Ortiz dice al respecto "Cuando el acto es una norma o está dirigido a un grupo de personas indeterminado requiere de la publicación para adquirir obligatoriedad y ejecutoriedad". (Ortiz E. Tesis de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica, 1979, 349 págs. poligrafiadas, tesis XVII, pág. 11).

El reglamento interno como acto administrativo es, siguiendo la clasificación que la Ley General de la Administración Pública hace en sus artículos 120 y siguientes, un decreto reglamentario -Art. 121, inciso 2)- que puede ser válido mientras no se publique, pero ineficaz. A este respecto Gordillo dice: "El acto administrativo productor de efectos jurídicos inmediatos solo puede ser el acto administrativo dada a publicidad. En otros términos, el acto que no ha sido aún publicado, no produce efectos jurídicos". (GORDILLO, Agustín. El Acto Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 2da. edición, 1969, 471 págs., pág 322). Y además agrega: "La publicación es la especie de publicidad requerida para los reglamentos y se efectúa mediante la inserción de la declaración en un boletín oficial..." (GORDILLO, Agustín. El Acto Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, 2da. edición, 1969, 471 págs., pág. 324)". (Pronunciamiento C-042-83 de 17 de febrero de 1983)

   Tomando en cuenta lo regulado por la Ley General de la Administración Pública, y la doctrina y jurisprudencia administrativa y judicial citada, no existe duda que, ante la ausencia de la publicación en el Diario Oficial de un reglamento -acto general- éste adolece de eficacia. De lo anterior se deriva su falta de vinculatoriedad para con terceros, ya que tal requisito resulta indispensable para que surta efectos jurídicos.

CONCLUSION

   En el caso concreto de consulta, como el Reglamento de Orden Académico tiene efectos sobre los administrados, debe clasificarse como un acto general, de lo que se deriva la obligatoriedad de publicarlo bajo pena de ser ineficaz en caso contrario.

   Si hasta el momento no ha sido publicado éste es ineficaz. Obviamente, será a partir de la fecha de su debida publicación que pueda afectar a terceros.

   Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa