OJ-095-99

20 de agosto de 1999

Señor

Ing. Rodolfo Jugo Romero

Director Ejecutivo

Sistema de Emergencias 911

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio de 27 de julio del año en curso, por medio del cual se solicita se adicione el pronunciamiento C-104-99 de 24 de mayo del presente año.

   Se indica en su misiva, que tienen las siguientes dudas relacionadas con el Sistema de Emergencias 911: "Contando con la autonomía presupuestaria suficiente, siendo un órgano de desconcentración máxima y aunque nuestro presupuesto se encuentre incluido en el del ICE ¿Puede su Junta Directiva rechazar, en todo o en parte, una modificación presupuestaria, planteada por nosotros, a nuestro presupuesto para la creación de un número de plazas necesarias para nuestro correcto funcionamiento y para lograr la autonomía administrativa que se requiere?, o será que la Junta Directiva del ICE solamente tendrá que darse por enterada de tal modificación y remitirla a la Contraloría General de la República."

   En el pronunciamiento a que se hizo referencia expresamente al tema de la independencia presupuestaria del Sistema 911, en términos generales, y se señaló, además, que esa materia era competencia de la Contraloría General de la República.

   Al respecto se dijo:

"IV. La independencia presupuestaria del Sistema de Emergencias 911

Este punto también ya había sido tratado en varios dictámenes, indicándose que es en virtud de la personalidad jurídica instrumental que posee el Sistema de Emergencias 911 se le permite administrar y ejecutar directamente su asignación presupuestaria. Precisamente en el dictamen C-165-97 se analizó esa competencia presupuestaria, definiéndose al respecto lo siguiente: "Vemos, pues, que dentro del marco propio de las atribuciones encomendadas al Sistema de Emergencias 911. dicho órgano tiene potestad para dictar sus propias políticas de organización y ejecutar su presupuesto. Ello implica el poder administrar sus recursos y liquidarlos oportunamente ante las entidades que por ley corresponden, con total independencia del ICE. Queda así contestada afirmativamente la interrogante número tres (¿Debe el Sistema 911 administrar sus propios recursos y liquidarlos oportunamente ante las entidades que correspondan?).

Es de advertir que esta competencia presupuestaria es también consecuencia de la personalidad jurídica instrumental que el ordenamiento le atribuye. En efecto, la atribución de la "personalidad" tiene como objeto permitir una gestión independiente de los recursos del Sistema." De seguido, el citado dictamen concluyó que el "Sistema tiene competencia para dictar sus propias políticas de organización y potestad para ejecutar su presupuesto.

De ello se deriva el poder de administrar sus recursos y liquidar su presupuesto oportunamente ante las Autoridades que corresponda, con plena independencia del ICE." Con fundamento en las anteriores consideraciones, estimamos que el Sistema de Emergencias 911 puede preparar, ejecutar y remitir su presupuesto en forma independiente al del ICE. Sin embargo, y por razones que no ameritan ser analizadas en este momento, la Contraloría General de la República ha aceptado que no es necesaria la separación de presupuestos entre el Sistema de Emergencias 911 y el ICE. Sin embargo, debemos aclarar que el ente contralor no desconoce que por la naturaleza jurídica del Sistema, éste pueda remitir su presupuesto en forma independiente. Al respecto, el oficio DAJ-0432 de 3 de marzo de 1999 emitió el siguiente criterio: "Con base en un estudio de la naturaleza jurídica y las características del Sistema, esta Dirección General determinó mediante oficio 15334-96, que el Sistema de Emergencias 911 podía remitir su presupuesto en forma independiente al del Instituto Costarricense de Electricidad. Con base en tal conclusión, la Dirección General de Presupuestos Públicos en su oficio Nº 16225-96, donde aprueba del presupuesto ordinario del ICE para el período 1993, en el punto 9 d) se refiere a la separación de presupuestos entre el Sistema y el ICE. No obstante, mediante oficio No. E911-117-97 el ingeniero Rodolfo Jugo solicita con base en la Ley Nº 7663-97 que modifica a la Nº 7566-95, y que establece el grado de desconcentración del órgano, que se le indique como debe operar el manejo de su presupuesto. En respuesta a esta supramencionada nota, la Dirección General de Presupuestos Públicos mediante oficio Nº 4807 de 23 de abril de 1997, concluye, luego de una reunión que según entendemos se dio entre dicho funcionario y servidores de esa Dirección y de esta Oficina, que no es necesario realizar la separación presupuestaria a que se refiere el punto 9 d) antes citado. Así las cosas, el último criterio emitido por su Dirección da margen para aceptar la unión de presupuestos, tal como se está dando en la práctica y tal como el Sistema envió el presupuesto 1999. De acuerdo con esto, cualquier modificación al presupuesto 1999 debe venir con el visto bueno del Consejo Directivo del ICE, puesto que se envía como una modificación de esa entidad, elaborada por su Departamento Financiero. Por lo tanto, independientemente de cualquier análisis de las "potestades propias" del Sistema de Emergencias 911 a que usted hace mención en su minuta, estando vigente su pronunciamiento Nº 4807-97, y en consecuencia la práctica basada en este de enviar el Sistema su presupuesto como parte del presupuesto del ICE, cualquier modificación al mismo habría de venir con el visto bueno del Consejo Directivo del ICE."

En todo caso, es necesario aclarar, que en este punto específico, la Contraloría General de la República es el órgano al que le corresponde pronunciarse vinculantemente sobre la materia, por lo que lo expuesto por este Órgano Asesor en este aparte denominado "La independencia presupuestaria del Sistema 911" debe considerarse como una mera opinión jurídica sin efectos vinculantes."

   Nuevamente se insiste sobre el tema de la independencia presupuestaria del 911, pero más específicamente se consulta sobre la forma en que debe tramitarse dicho presupuesto. Lamentablemente, debemos volver a señalar que ese tema es propio de la competencia de la Contraloría General de la República.

   Así, si bien en el pronunciamiento anterior se expuso la posición de este Órgano Asesor sobre el tema, se hizo en forma general y sin efectos vinculantes, pero lo que ahora se consulta es un aspecto particular y específico sobre el manejo de presupuesto, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 5º de nuestra Ley Orgánica, que al respecto señala que "....no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley".

   En materia presupuestaria, la Constitución Política, en el numeral 184, inciso 2, establece que es competencia de la Contraloría, el examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación.

   De esta forma, si el cuestionamiento está relacionado directamente sobre el manejo del presupuesto del ICE -que es institución autónoma- en relación con el presupuesto del Sistema de Emergencias 911, esta Procuraduría se encuentra inhibida, de conformidad con el citado numeral, para dar respuesta a lo consultado, por tener la Contraloría General de la República una competencia especial y constitucional que prevalece sobre la nuestra.

   El criterio anterior es consecuente con la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, en la que se ha señalado:

"A efecto de una mayor claridad en torno a las competencias que están llamadas a desarrollar la Contraloría General y esta Procuraduría, me permito transcribirle el criterio que ha desarrollado esta Institución, recogido en el Dictamen C-120-86, suscrito por el entonces Procurador Constitucional Lic. Farid Beirute Brenes: "Efectivamente, el órgano competente en este asunto -la Contraloría General de la República- ya dictaminó lo que estimó pertinente mediante oficios Nº 1514 de 17 de febrero de 1983 y Nº 1804 de 18 de febrero de 1986, ambos de su Departamento de Licitaciones. Siendo ello así, un eventual dictamen de esta Procuraduría General no podría afectar la competencia atribuida por el ordenamiento jurídico al ente contralor, ni tendría la virtud de autorizar las donaciones que se desean por parte de RECOPE.

   Sobre el particular, conviene aclarar lo expuesto con la transcripción de lo resuelto por este Despacho con relación a las atribuciones de la Contraloría general de la República, para lo cual acudimos -en lo aplicable- a nuestro pronunciamiento Nº C-91-85 de 24 de abril del presente año. Veamos: "...La opinión técnico-jurídica de esta Oficina es consecuencia de una consulta formulada de conformidad con los términos de la Ley Nº 6815 citada supra, y no puede tener mayores alcances que aquellos que establece el propio ordenamiento. Así -como en otras oportunidades se ha indicado- el propio artículo 1º de la Ley de mérito señala claramente que tanto la función consultiva, como la de representación legal del Estado, la ejerce la Procuraduría General de la República "en las materias propias de su competencia", lo cual significa que las atribuciones de este Despacho no afectan las que el ordenamiento atribuye a otros órganos públicos. Aclara lo anterior, con relación precisamente a la Contraloría General de la República, lo expuesto en el informe de fecha 29 de enero de 1985, remitido por el señor Procurador General de la República al Consejo de Gobierno: "... La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) es clara en cuanto circunscribe las atribuciones de este Despacho a cuestiones estrictamente jurídicas, tendientes a ejercer control de legalidad en las actuaciones de la Administración Pública. Así, en su artículo 1º dispone que: "La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico-jurídico, de la Administración Pública..." y el inciso b) de su artículo 3º le señala la atribución de "Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramientos que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizadas, los demás organismos públicos y las empresas estatales..." Por su parte, el artículo 1º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Nº 1252 de 23 de diciembre de 1950) dispone que es ésta "... una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero en relación con los poderes del Estado, tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores".

Las transcritas disposiciones legales establecen una clara delimitación en el ámbito de acción de ambas instituciones, pues mientras que las actuaciones de la Procuraduría se circunscriben al marco legal o jurídico, la actividad contralora abarca íntegramente la vigilancia de la Hacienda Pública, para cuyo ejercicio goza de amplia libertad, y dentro de la cual está permitido llegar a examinar y a valorar aspectos metajurídicos, como pueden serlo los de índole moral o ética. E igualmente, tiene libertad para fundamentar sus juicios valorativos en un conjunto de presunciones, que le conduzcan a forjar su propia convicción acerca de hechos producidos o en gestión, que estime irregulares. En síntesis, la actuación de la Procuraduría se mueve fundamentalmente, en la llamada Administración Consultiva, que por diferentes medios vigila el cumplimiento de la legalidad. La Contraloría por su parte ejerce la Administración Contralora, que también vigila el cumplimiento de la Ley en el campo de su competencia; pero su actuación puede ir más allá del puro control a posteriori ya que está dotada de facultades que le autorizan la toma de acciones incluso preventivas..."

Al respecto, es de aplicación lo señalado por el señor Procurador General en su informe de 29 de enero de 1985(...), al manifestar: "...Desde luego, no cabe ninguna duda, de que la Contraloría General de la República -según quedó expuesto- tiene en el campo de control hacendario una amplia libertad de acción, y que en casos como el presente goza de una competencia no sólo exclusiva, sino, además, excluyente...". Y más adelante: "...Sólo los Tribunales de Justicia pueden revisar lo actuado por el Ente Contralor..."

Todo ello viene a ser consecuencia de la "absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores", que le garantiza a la Contraloría General de la República el artículo 183 de la Constitución Política, principio que también es recogido por el artículo 1º de su Ley Orgánica, Nº 1252 de 23 de diciembre de 1950..."

Por las razones que anteceden, omitimos pronunciarnos en cuanto al fondo de su consulta." (C-093-93 de 12 de junio de 1993) (1)

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NOTA (1): Sobre el mismo tema, entre otros, puede consultarse el OJ-104-98 de 15 de diciembre de 1998.

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   En virtud de lo anterior, no puede este Órgano Asesor dar respuesta a su inquietud.

  Sin otro particular, atenta se suscribe,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa