C-113-2000

San José, 18 de mayo de 2000

 

 

 

 

Licenciado

Rigoberto Vega Arias

Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar

 

 

Estimado Licenciado:

 

Con la aprobación de la Asamblea de Procuradores número 1-2000, celebrada el miércoles 17 de mayo del año en curso y por votación unánime del cuerpo de procuradores presentes, ante la solicitud de reconsideración de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar(1), presentada el 7 de abril de 2000, por carta del 5 de ese mismo mes, en los plazos que señala el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, se confirma el dictamen de este órgano superior técnico-jurídico, N.° C 058-2000 de 29 de marzo del 2000, con base en las siguientes razones:

 

(1) Para efectos de exposición utilizaremos la siglas LAICA

 

I.-        ANTECEDENTES.

 

En el dictamen C-031-2000 de 16 de febrero del 2000 el órgano asesor concluye lo siguiente:

 

"e) En este sentido, no existe disposición alguna que autorice a LAICA a disponer que, en caso de fuerza mayor o caso fortuito, la cuota de referencia de un ingenio para las zafras de 1999 a 2003 no tomará en consideración la zafra 1998/1999, zafra considera base por el Transitorio."

 

Juan Miguel Picado Zúñiga, presidente de la Junta Directiva de LAICA, mediante nota del 14 de marzo del año en curso, solicita una aclaración del corolario e) del dictamen 031-2000. "Aunque no lo dice expresamente, interpretamos que en citado aparte e), la Dra. Rojas hace alusión a la cuota de referencia de la zafra 1998/19999 ( producción más alta de azúcar de cada ingenio en las últimas tres zafras); ello no obstante, respetuosamente solicitamos se nos aclare si nuestra interpretación es correcta."

 

Por último, en el dictamen C-058-2000 se llega a la siguiente conclusión:

 

"Por lo antes expuesto, es posición de la Procuraduría General de la República que, de conformidad con los criterios para establecer las cuotas de referencia durante el período de transición a que se refiere el Transitorio I, tanto la cuota de referencia para la zafra 1998-1999 como la producción total alcanzada en dicha zafra constituyen la base para el establecimiento de las posteriores cuotas de referencia. Por lo que dicha zafra no podría ser excepcionada en aplicación de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 125 de la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña. De allí que no sea correcto considerar que donde la Procuraduría dijo ‘zafra’ deba ‘leerse cuota de referencia’, ya que tanto ésta como la producción de la zafra 98-99 son indispensables para establecer la cuota de referencia de la zafra 99-00. Y es en este sentido que se aclara el dictamen N. 31-2000 de 16 de febrero último."

 

II.-   LOS ARGUMENTOS DE LAICA A FAVOR DE LA RECONSIDERACIÓN.

 

Según indica LAICA la verdadera base del transitorio I es la cuota de referencia de la zafra 1998-1999 y no la producción total alcanzada en ella. Considera que la interpretación que se hace en el dictamen C-058-2000 atenta contra el principio de igualdad jurídica, al darle un tratamiento diverso a la producción real de la zafra 1998-1999 respecto de las demás producciones reales mencionadas en el transitorio. Además, la interpretación que hace el órgano asesor de la norma resulta contraria al principio de razonabilidad.

Por último, afirma que deben tomarse en consideración los principios que se encuentran contenidos en el artículo 2 de la ley N.° 7818(2).

 

(2) "Artículo 2.- Decláranse de interés público y consonantes con los principios de justicia social y reparto equitativo de la riqueza, reconocidos en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política, la distribución de la Cuota Nacional de Producción de Azúcar entre los ingenios y la distribución del porcentaje que corresponda de la cuota de producción de cada ingenio, entre los productores independientes, en la forma establecida en la presente ley."

 

III.-     SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.

 

Como puede observarse de lo anterior, la discrepancia entre el órgano asesor y LAICA radica en que, según el primero, la base para las posteriores cuotas de referencia lo constituyen la cuota de referencia para la zafra 1998-1999 y la producción total alcanzada en dicha zafra; mientras que para la segunda, la base está conformada únicamente por la cuota de referencia de la zafra 1998-1999. Un ejemplo ilustra lo que venimos afirmando. Supongamos que el ingenio A tiene una cuota de referencia para la zafra 1998-1999 de 150. 000 bultos y tiene una producción real de 120.000 bultos en esa zafra. De acuerdo con la interpretación del órgano asesor, la base para la zafra 1999/2000 sería de 135.000 bultos. Mientras que con la interpretación de LAICA, la base sería de 150.000 bultos.

Así las cosas, el punto está en determinar cómo se conforma la base del transitorio I. Para tal fin, se hace necesario recurrir a los métodos de interpretación de las normas jurídicas. Como es bien sabido, existen diversos métodos, dentro de los cuales se encuentran la interpretación gramatical o literal(3), la sistemática(4), la histórica(5), la teleológica(6) y la analógica(7). En ese análisis echaremos mano a los cuatro primeros métodos.

 

(3)De acuerdo con el artículo 12 del Código Civil consiste en interpretar los textos normativos según el sentido propio de sus palabras.

(4)Según el artículo 10 del Código Civil las normas deben interpretarse en relación con el contexto, o sea, haciendo una interpretación acorde con todo el ordenamiento jurídico.

(5)El Código Civil también señala, en el artículo 10, que las normas deben interpretarse en relación con los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas.

(6)También nos habla el Código Civil, en el artículo 10, que las normas deben interpretarse atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.

(7)El artículo 12 señala que "procede la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante en el que se aprecie idéntica razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación"

El transitorio I señala lo siguiente:

 

"TRANSITORIO I.- Establécese un régimen transitorio para distribuir la Cuota Nacional de Producción en la siguiente forma:

 

1. Para la zafra 1998/1999, la cuota de referencia será la producción más alta de azúcar de cada ingenio en las últimas tres zafras. Sin embargo, en los casos en que las cuotas de referencia resulten inferiores a las asignadas por la Junta Directiva de la Liga para dicha zafra, se mantendrán estas últimas; en consecuencia, debe ajustarse la cuota de producción individual. El aumento que se determine en la cuota de producción individual después de aplicar lo anterior, se incrementará a la Cuota Nacional de Producción de Azúcar correspondiente a la citada zafra.
2. Para la zafra 1999/2000, la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de la producción total alcanzada en ella.
3. Para la zafra 2000/2001, la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de las producciones totales de las zafras 1998/1999 y 1999/2000.
4. Para la zafra 2001/2002, la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de las producciones totales de las zafras 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001.
5. Para la zafra 2002/2003 la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de las producciones totales de las zafras 1998/1999, 1999/2000, 2000/2001 y 2001/2002."

 

De acuerdo con una interpretación literal de la norma, la cuota de referencia para la zafra 1999/2000 es el promedio(8) de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de la producción total alcanzada en ella. No otra cosa puede desprenderse del inciso b) del transitorio I. En este caso, no podemos distinguir donde la ley no distingue. Cuando el legislador habla de la producción total alcanzada en ella, lógicamente, se refiere a la zafra 1998/1999, por lo que constituye un elemento necesario para determinar la base del citado transitorio. En apoyo de esta tesis podemos indicar que, tanto la cuota de referencia de la zafra 1998/19999 como la producción total alcanza en ella, son elementos necesarios y constantes para la determinación de la cuota de referencia en las posteriores zafras, no en vano, en todos los incisos a partir del c), se repite la expresión " y de las producciones totales de las zafras 1998/1999…". De lo anterior se concluye, sin mucho esfuerzo, que la base del transitorio tiene dos componentes: el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y la producción total alcanza en ella. Un ejemplo ilustra lo que normó el legislador en el transitorio I. Retomando el caso del ingenio A ocurre lo siguiente:

 

(8) De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, edición 1984, es la " suma de varias cantidades dividida por el número de ellas." Tanto en esa edición como en la de 1992, promedio es sinónimo de término medio: "Cantidad que resulta de sumar otra varias y dividir la suma por el número de ellas". ( edición 1984). "Cantidad igual o más próxima a la media aritmética de un conjunto de varias cantidades." ( edición 1992). Por su parte la media aritmética es: " Número que resulta al efectuar una serie determinada de operaciones con un conjunto de números y que, en determinadas condiciones, puede representar por sí solo a todo el conjunto." ( edición 1992). "Cociente de dividir la suma de varias cantidades comparables entre sí, por el número de ellas". ( edición 1984).

 

 

Zafra	Promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999	Producción total de la zafra 1998/1999	Producción total de la zafra 1999/2000	Producción total de la zafra 2000/2001	Producción total de la zafra 2001/2002	Producción total de la zafra 2002/2003	Cuota que le corresponde al ingenio A
Zafra 1998/1999	150.000 bultos	120.000 bultos					150.000 bultos
Zafra 1999/2000	150.000 bultos	120.000 bultos	140.000 bultos				135.000 bultos
Zafra 2000/2001	150.000 bultos	120.000 bultos	140.000 bultos	150.000 bultos			136.666 bultos
Zafra 2001/2002	150.000 bultos	120.000 bultos	140.000 bultos	150.000 bultos	135.000 bultos		140.000 bultos
Zafra 2002/2003	150.000 bultos	120.000 bultos	140.000 bultos	150.000 bultos	135.000 bultos	155.000 bultos	139.000 bultos

 

(9) Se obtiene de sumar los 150.000 bultos más los 120.000 bultos dividido entre 2 (transitorio I, inciso b).

(10) Se obtiene de sumar los 150.000 bultos más los 120.000 bultos más los 140.000 bultos dividido entre 3 ( transitorio I, inciso c).

(11)Se obtiene de sumar los 150.000 bultos más los 120.000 bultos más los 140.000 bultos más 150.000 bultos dividido entre 4 ( transitorio I, inciso d).

(12)Se obtiene de sumar los 150.000 bultos más los 120.000 bultos más los 140.000 bultos más 150.000 bultos más 135.000 dividido

 

Como podemos observar, tanto el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 como su producción total,son factores constantes y necesarios para determinar la cuota de referencia en todas las posteriores zafras ya que así lo dispuso el legislador. Ahora bien, los factores variables se presentan a partir de la zafra 1999/2000 (las respectiva producciones en cada una de ellas), por lo que la cuota referencia para una determinada zafra puede verse modificada por ellos, no así por los factores constantes y necesarios, de los cuales no se puede prescindir.

De lo anterior podemos extraer algunas conclusiones preliminares. De acuerdo a una interpretación literal y lógica del transitorio I, su base está compuesta por el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y la producción total de la zafra 1998/1999. Ergo, al ser la base del transitorio I ambos elementos no pueden ser modificados o dejados de lado, tal y como se indicó en el dictamen C-031-2000 a que hemos hecho referencia. Es decir, esos elementos que componen la base no pueden ser ignorados o alterados, teniendo que estar presente en todos los casos para determinar la cuota de referencia de la respectiva zafra.

Siguiendo una interpretación sistemática, es evidente que la ley N.° 7818 se inspira en los principios cristianos de justicia social y pretende desarrollar la norma programática que se encuentra en el primer párrafo del artículo 50 de la Carta Fundamental. Más aún, de la lectura integra de la ley y de los antecedentes legislativos e históricos, como se verá más adelante, se desprende la intención del legislador de crear un equilibrio económico y social dentro de una actividad vital para la economía y la paz social de nuestra Nación. El solo hecho de que la asignación de cuotas a los ingenios se realice a través de un mecanismo legal y no por medio del mercado, denota una voluntad política del Estado y una intención de los agentes económicos involucrados en esa actividad de establecer un mecanismo justo y apropiado para distribuir las cuotas de producción entre los ingenios. No en vano el artículo 1 de la ley señala que su objetivo es mantener un régimen equitativo de relaciones entre los productores de caña y los ingenios de azúcar, de tal forma que se garantice a cada sector una participación racional y justa, amén, de ordenar, para el desarrollo óptimo y la estabilidad de la agroindustria, los factores que intervienen tanto en la producción de la caña como en la elaboración de sus productos.

Uno de los instrumentos que utiliza el legislador para lograr los objetivos de la ley, es la distribución de la cuota nacional de producción de azúcar entre los ingenios y la distribución del porcentaje que corresponde de la cuota de producción de cada ingenio entre los productores independientes ( artículo 2). Sobre este tema, el Poder Ejecutivo, en la exposición de motivos del proyecto de ley que presentó a la Asamblea Legislativa, nos señala:

 

"Todos los gobiernos de los países productores de azúcar, intervienen en el sentido de proporcionar una protección, mayor o menor en relación a los movimientos del mercado mundial. Sin ese aporte, ninguna industria azucarera sobreviviría a los largos períodos de caída de precios, característicos del mercado mundial de azúcar.

Todo lo expuesto, justifica la implantación de la Cuota Nacional de Producción de Azúcar y la regulación de su distribución, a efecto de que beneficie a todos los que participen en esa agroindustria. Esa distribución transciende el mero interés privado para convertirse en un verdadero interés público.

En el proyecto se estatuye que la Junta Directiva de la Corporación distribuirá anualmente, mediante la asignación de cuotas de producción entre los ingenios, la Cuota Nacional de Producción de Azúcar, en forma proporcional a la cuota de referencia correspondiente a cada ingenio. De ahí se desprende, que dicha cuota de referencia constituye el pilar fundamental para efectuar la mencionada distribución.

 

La cuota de referencia es el derecho subjetivo que tiene cada ingenio a participar en la Cuota Nacional de Producción de Azúcar, derecho cuyo monto debe actualizarse anualmente, con arreglo al comportamiento de la producción de azúcar de cada ingenio. Acorde con ese concepto, el artículo 125 del proyecto de ley preceptúa que : ‘La cuota de referencia será el promedio de las producciones totales de azúcar de cada ingenio, en las cinco zafras anteriores, calculadas en base a azúcar de 96° de polarización’"(13).

 

(13) Véase los folios 13 y 14 del expediente legislativo n.° 12.851.

 

La inspiración de la ley (en los principios cristianos y en los ideales de justicia distributiva de la riqueza nacional) irradia todas sus normas. Más aún, podemos afirmar que esta legislación constituye un punto de encuentro de los diversos actores que conforman el sector de la caña, un acuerdo labrado durante largas jornadas de reflexión y tensión, de donde resulta un equilibrio avalado por el legislador, el cual no debe ni puede ser alterado por interpretaciones aisladas, fuera de contexto, que eleven a lo absoluto un elemento en perjuicio de otros. En otras palabras, la legislación es el fruto de una "negociación" entre los diversos elementos que conforman el sector, por lo que la interpretación de las normas han de tomar en cuenta esa causa. Así las cosas, las interpretaciones de la norma no pueden hacerse en forma aislada, sino que necesariamente han de estar referidas al todo.

Con base en lo anterior, se hace necesario determinar si la forma como quedó redactado el transitorio I de la ley es el fruto de ese acuerdo, es decir, constituyó un elemento dentro de la negociación que se dio entre los diversos componentes que conforman el sector de la caña, el cual fue avalado por el Parlamento y el Poder Ejecutivo. En este sentido, debemos recurrir a las fuentes históricas y parlamentarias de la ley n.° 7818. Estamos esperanzados de que del análisis de los antecedentes legislativos también podamos desentrañar el fin de la norma.

El proyecto de ley que dio origen a la ley n°. 7818 fue iniciativa del Poder Ejecutivo. Este proyecto de ley fue presentado a la Asamblea Legislativa el 28 de abril de 1997 y se le asignó el expediente legislativo n.° 12.851. La norma que estamos comentando decía lo siguiente:

 

"Transitorio I.- Se establece un régimen transitorio para la distribución de la citada cuota de la siguiente forma:

 

1. Para la zafra 1996/1997 la cuota de referencia será la producción más alta de azúcar de cada ingenio en las últimas tres zafras. Sin embargo, en los casos en que estas cuotas de referencia resultaren inferiores a las asignadas para dicha zafra, por la Junta Directiva de la Liga, se mantendrán estas últimas, debiéndose hacer el ajuste correspondiente en la cuota de producción individual. El aumento que se determine en la cuota de producción individual, después de aplicar lo anterior, se incrementará a la Cuota Nacional de Producción de Azúcar correspondiente a la citada zafra 1996/1997.
2. Para la zafra 1997/1998 la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1996/1997 y de la producción total alcanzada en esa zafra.
3. Para la zafra 1998/1999 la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1996/1997 y de las producciones totales de las zafras 1996/1997 y 1997/1998.
4. Para la zafra 1999/2000 la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1996/1997 y de la producciones totales de las zafras 1996/1997, 1997/1998 y 1998/1999.
5. Para la zafra 2000/2001 la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de las zafra 1996/1997 y de las producciones totales de las zafras 1996/1997, 1997/1998, 1998/1999 y 1999/2000.
6. En este régimen transitorio se aplicará, cuando proceda, lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 125(14)."

 

(14) Véase los folios 139 y 140 del expediente legislativo n.° 12.851.

 

El párrafo tercero del artículo 125 establecía lo siguiente:

 

"No obstante lo dispuesto en el párrafo primero, a ningún ingenio le corresponderá una cuota de referencia inferior al 2% del total de las cuotas de referencia individuales, para cualquier año azucarero(15)."

 

(15) Véase La Gaceta n.° 95 del 20 de mayo de 1997.

 

En el dictamen que rindió la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios el texto propuesto por el Poder Ejecutivo no sufrió ninguna modificación(16). Incluso, el tema no fue objeto de debate en ese órgano parlamentario.    

Posteriormente, varios Diputados presentaron una moción de fondo en la discusión de primer debate del proyecto de ley, de conformidad con el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la cual contenía varias modificaciones del dictamen, entre las cuales se encontraba el transitorio I. Las variaciones se orientaron en dos sentidos. El primero, cambiar la referencia de la zafra 1996/1997 por 1998/1999, haciendo la respectiva corrección en todos los incisos, con la particularidad en el e) de que se habla de la zafra 2002/2003 debido a que el proyecto de ley no pudo ser aprobado en el año de 1997. El segundo, se elimina el inciso f) que hacía referencia al párrafo tercero del artículo 125 del dictamen. La moción fue aprobada en la sesión extraordinaria n.° 110 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, celebrada el 21 de abril de 1998 sin ninguna discusión(17).

 

(16) Véase los folios 716 y 717 del expediente legislativo n.° 12.851.

(17) Véase los folios 1012, 1013 y 1014 del expediente legislativo n.° 12.851

 

Como puede observarse de lo anterior, las fuentes legislativas no aportan mayores elementos de juicio para la interpretación de la norma.

De los antecedentes legislativo sí podemos extraer que la finalidad de norma era adoptar como base del régimen transitorio la cuota de referencia para la zafra 1998-1999 y la producción total alcanzada en ella; así se desprende tanto del texto original que presentó el Poder Ejecutivo como del texto aprobado por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios. La idea que siempre estuvo presente fue que la base se constituía con la cuota de referencia para la zafra 1998/1999 (1996/1997 en la versión original) y la producción alcanzada en ella.

Antes de finalizar este estudio, no podemos dejar de lado los argumentos que esgrime LAICA contra el dictamen. Señala que la base del Transitorio I es la cuota de referencia de la zafra 1998-1999 y no la producción total alcanzada en ella. Esta postura no encuentra respaldo en ningún método de interpretación de la norma. Más bien, esas técnicas de interpretación apuntan en otro sentido y apoyan la posición asumida por el órgano asesor, tal y como se ha explicado anteriormente.

Por otra parte, se expresa que el dictamen C-058-2000 atenta contra el principio de igualdad jurídica al darle un tratamiento diverso a la producción real de la zafra 1998-1999 respecto de las demás producciones reales mencionadas en el transitorio. Este argumento no es de recibo. La razón es sencilla, el principio de igualdad está referido a individuos y no acontecimientos que ocurren en una determinada actividad económica. Incluso, la Sala Constitucional, en el voto 1650-97, ha sido categórica al señalar que los órganos y entes de derecho público no son titulares de derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, no es posible alegar que un tratamiento diferenciando de un terminado evento, a causa de una interpretación de una norma legal, tiene el efecto de producir una lesión al principio de igualdad. Ahora bien, lo anterior no significa que estemos afirmando que un trato diferenciando de un evento, acontecimiento o hecho no pueda causar una violación al principio de igualdad. Ello es posible por vía indirecta; sin embargo, este es un tema que debe dilucidarse a través de la acción de inconstitucionalidad. Además, LAICA tampoco aporta ningún argumento basado en un estudio científico o técnico en el que se demuestre la desigualdad provocada.

También debemos señalar, que interpretar la norma en la forma que lo hace LAICA, podría más bien crear una desigualdad injustificada en contra de aquellas personas que sí adoptaron las previsiones adecuadas a la hora de desarrollar su actividad económica.

También argumenta LAICA que se ha vulnerado el principio de razonabilidad. Esta tesis tampoco es de recibo debido a que la interpretación del órgano asesor se ha ceñido o apegado a lo dispuesto por el legislador. Si existe una desproporcionalidad en la norma, una relación inadecuada entre medios y fines, un quebranto de las reglas elementales de la ciencia, la lógica, la técnica y de justicia, ese es un vicio que está residenciado en el legislativo y, por ende, solo puede ser atacado a través de una acción de inconstitucionalidad.

Por último, la posición expresada por la Procuraduría General de la República no violenta los principios de justicia social y reparto equitativo de la riqueza ya que lo único que ha hecho es darle al transitorio I la interpretación que en Derecho corresponde. Ahora bien, si el legislador, a la hora de fijar la base de esa norma, provocó o causó una lesión a esos principios, este es un asunto que debe dilucidarse en otra sede. Lo que no puede hacer el órgano asesor es darle a una norma un sentido diferente a la que le dio el legislador. En esta línea de argumentación, son oportunas los conceptos que expresamos en el dictamen C-070-2000 del 5 de abril del año en curso, cuando indicamos lo siguiente:

 

"Empero, dada la posición que ostenta el Parlamento costarricense en nuestro sistema democrático, el órgano asesor respetuoso de sus competencias constitucionales, de su legitimidad democrática y de sus decisiones soberanas, no puede ni debe afirmar que este ha adoptado una decisión cuando ello no ha ocurrido." (Lo que está entre negritas no corresponde al original).

 

IV.-     CONCLUSIÓN.

 

Por las anteriores razones, se confirma el dictamen N.° C 058-2000 de 29 de marzo de 2000.

 

De usted, con toda consideración,

 

 

 

 

 

Román Solís Zelaya

Procurador General de la República