C-130-97

16 de julio de 1997

 

Señor

Luis Antonio Monge Román

Director Ejecutivo

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

S. D.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº 171-97, del 14 de abril de 1997, recibido en este Despacho el 15 del mismo mes y año, mediante el cual nos solicita emitir criterio legal sobre el "procedimiento" para el cálculo del aguinaldo en el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.

 

   Al respecto, el Departamento Legal del Instituto consultante, en el oficio A.L. 665-94, de 6 de diciembre de 1994, el cual nos fue remitido adjunto a la consulta, indica que:

 

"La Convención Colectiva del INFOCOOP establece que el aguinaldo se paga con base en el último salario devengado, precisamente como una protección al trabajador por ser este el salario más alto.

 

La Convención Colectiva priva sobre cualquier otra disposición general o particular que exista en nuestro derecho positivo.

 

Es así como en caso de incapacidades no puede rebajarse el aguinaldo y se cancela con base en el último salario devengado, amen de que una incapacidad no significa una rebaja de salario sino representa un subsidio que el Estado brinda al patrono como resultado de las cargas sociales que se cancelan, pero no significa que el trabajador tenga un salario inferior.

 

(...) En el caso de la persona que pide un permiso sin goce de salario o que su contrato de trabajo se encuentre suspendido, conforme a nuestra Convención Colectiva, se le debe cancelar el aguinaldo con base en el último salario devengado por esa persona, de manera que en estos casos prevalece la Convención que es Ley entre las partes.".

 

I.- SOBRE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS

 

I.1.- Concepto:

 

   En relación con la convención colectiva, la doctrina ha entendido:

 

"Damos el nombre de convenciones colectivas a los convenios que celebran las organizaciones sindicales de trabajadores y los empresarios, para la fijación de las condiciones de trabajo en una o varias empresas o ramas de la industria o del comercio." (DE LA CUEVA, Mario, El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, México, Editorial Porrúa, 1986, p. 377).

 

   Sobre la naturaleza de las convenciones colectivas, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado:

 

"II.- CONTENIDO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO.-La institución jurídica de la convención colectiva de trabajo, dentro de un Estado de Derecho, es una manifestación de los Derechos Humanos, definida como una actividad sindical por excelencia, consagrada en el Convenio Nº 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Costa Rica por Ley Nº 2561 de 11 de mayo de 1960. Y por otro lado, dispone el artículo 62 de la Constitución Política:

 

"Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”. -

 

La ubicación de la norma en el Capítulo de los Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política, y su contenido mismo, nos conduce a una conclusión inicial básica: lo que la norma fundamental exige a la ley común que garantice, es el conocido en la doctrina como "el derecho a la negociación colectiva laboral".

Dentro de la especialidad de la materia, las partes sólo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente pueden cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; también, de este contenido, pueden ser objeto de negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la organización y a la dirección. En segundo orden, las cláusulas obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones entre las partes y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de relaciones laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a obras sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de formación, entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o superar ese mínimo esencial." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto N.º 1355-96 de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis).

 

   Por otra parte, en doctrina también se menciona la fuerza de ley que poseen las convenciones colectivas:

 

"En tal sentido podemos afirmar que los pactos o convenios colectivos de condiciones de trabajo son los acuerdos escritos sobre normas reglamentarias de condiciones de trabajo y otras relacionadas directamente con éste, estipulados por representaciones que, por ostentar el mandato de los empresarios y de los trabajadores de las actividades generales a que se hayan de referir, poseen fuerza de ley para quienes los suscriben y para sus representados, como para toda la profesión, oficio o empresa de que se trate, si son aprobados por la autoridad. Tal reglamentación tiene carácter obligatorio para la categoría profesional representada y se aplica a las relaciones individuales de trabajo determinadas en el acuerdo; además, la sola voluntad de las partes no puede dejar de cumplirlas en perjuicio de los trabajadores." (CABANELLAS Guillermo, Derecho Normativo Laboral, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Omeba, 1966, p. 77).

 

1.2 Normativa aplicable

 

   En nuestro ordenamiento jurídico, la Constitución Política, establece que la convención colectiva tiene fuerza de ley; en este sentido, el artículo 62 señala:

 

"ARTICULO 62.- Convenciones Colectivas de Trabajo; fuerza de ley.

Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados."

 

   Asimismo, el Código de Trabajo desarrolla, tanto el concepto de convención colectiva, como el principio constitucional según el cual las mismas poseen fuerza de ley:

 

"ARTICULO 54.- Convención Colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.

 

En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país."

 

"ARTICULO 55.- Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

 

a) Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51;

 

b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorables y aún cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado; y

 

c) Los que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva."

 

   En relación con la fuerza de ley que tienen las convenciones colectivas, la sala Constitucional ha indicado:

 

"I.- El artículo 51 inciso e) de la "Cuarta Convención Colectiva de Trabajo", aprobada por el Consejo Municipal del Cantón central de San José (...) dispone que:

e) En vacantes de puestos profesionales, con requisito legal obligatorio, de poseer algunos trabajadores título profesional y ser incorporados al respectivo colegio, se nombrarán los que reúnan determinados requisitos. Con esta excepción de ascenso por requisito académico, los demás tendrán énfasis en la idoneidad, experiencia y antigüedad del trabajador, para el ascenso".

Por su parte el artículo 141 del código Municipal expresa

"Con las salvedades que este Código establece, el personal de las Municipalidades será nombrado y removido por el Ejecutivo, de acuerdo con lo dispuesto en este Título."(...)

II.- No obstante, estas circunstancias, el artículo 62 de la Constitución Política confiere a las convenciones colectivas de trabajo, suscritas entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados, fuerza de ley. Ello quiere significar que ningún órgano -incluyendo al Ejecutivo Municipal- puede realizar un nombramiento sin ajustarse al procedimiento previsto en el artículo 51 de dicha Convención. Cualquier designación no ajustada a aquel, violaría lo preceptuado en los artículos 11 y 62 de la Constitución y por ende, estaría viciado de nulidad absoluta." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 1039-92 de las 15:25 horas del 22 de abril de 1992).

 

   En el caso que nos ocupa, se trata de una convención colectiva que viene a regular la relación de servicio de ciertos funcionarios públicos, por lo cual debe estar en consonancia con el principio de legalidad; de manera que la convención colectiva debe tener como parámetro el artículo 11 de la Constitución Política y los artículos 11 y 112 de la Ley General de Administración Pública.

 

   En este sentido, esta Procuraduría ha indicado:

 

"(...) la entidad bancaria estatal no puede desconocer el marco jurídico de referencia, cuando dispone negociar convencionalmente con las organizaciones sindicales de sus empleados, pues aún en esa sede debe respetar el principio de legalidad objetiva indicado supra.

 

Al respecto afirma el jurista costarricense Eduardo Ortiz Ortiz que:

 

"Ante tal panorama resulta imposible lograr para la Administración una fuga total del Derecho Público en favor de sus actos y contratos, o, específicamente, de la convención colectiva en el sector público, para sujetarla pura y simplemente al C.T.[sic], sin ninguna interferencia autoritaria de la Administración contratante. Esas interferencias son inevitables y se dan sin perjuicio del régimen laboral común de la relación de servicios de la administración y de la convención colectiva como norma, que sí sería de Derecho Laboral y no de Derecho Administrativo. Y así puede ser porque lo que tiene que ser público y regido por este último es la convención como acto, convenio o contrato, como quiera llamársele, independientemente de su contenido siempre en función del fin público perseguido que es el que impone la "envoltura administrativa" y no laboral de la convención" (Convenciones Colectivas y Módulos Convencionales en la Administración Pública, San José, Editorial Ivstitia, 1992, p.137)." (Procuraduría General de la República, Dictamen N.º C-111-94, del 5 de julio de 1994).

 

II.- CONVENCION COLECTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO COOPERATIVO.

 

   La Convención Colectiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, fue suscrita el 23 de diciembre de 1980 y actualmente se encuentra vigente; de manera que de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política, esta convención tiene fuerza de ley entre las partes. En este sentido, los artículos que la integran se encuentran incorporados a la relación de servicio, incrementando los derechos subjetivos de los trabajadores dentro de la relación.

 

   Ahora bien, en la consulta formulada, se solicita el criterio de este Órgano en relación con el "procedimiento" del cálculo del aguinaldo en ese Instituto. Sobre este punto, el artículo 20 de la Convención Colectiva vigente señala:*

 

“ARTICULO VIGESIMO:

 

El INFOCOOP continuará concediendo el pago de aguinaldo como un pago de un salario mensual completo, según el monto que correspondería al mes de noviembre de ese año, además le agregará un dozavo de la suma de todos los sueldos extraordinarios devengados en el período. Cuando se trate de empleados que no han ajustado el primer año de trabajo o de personas que renuncian o son despedidos de su cargo antes de recibir el beneficio del aguinaldo, tendrán derecho a que se les pague una parte de éste proporcional al tiempo servido durante el año de que se trate.".

 

   Al respecto, debemos indicar que el contenido del artículo citado es bastante preciso, al señalar que el aguinaldo será pagado con base en el último salario devengado por el trabajador. Esta disposición, que es de carácter imperativo y se incorpora a la esfera subjetiva de derechos del trabajador, debe ser la fórmula empleada a efecto de calcular el aguinaldo.

 

   El artículo 20 de la Convención supera los mínimos legales existentes (Ley N.º 1981 de 9 de noviembre de 1955, sobre la forma de calcular el aguinaldo de los servidores en instituciones autónomas), en beneficio de los funcionarios del INFOCOOP.

 

   Sin embargo, esta Procuraduría considera que en casos de suspensión de la relación laboral, la aplicación del artículo citado debe modularse en atención a los diferentes supuestos que ocasionan esa suspensión. Ello en virtud de que suspensión puede ser responsabilidad exclusiva del servidor, que los recursos utilizados a efecto de pagar el aguinaldo son públicos, y que debe privar la utilización racional de los mismos, principio que resulta quebrantado si se diese una aplicación indiscriminada, pagando la totalidad del aguinaldo, sin entrar a considerar la causa de la suspensión.

 

   En este sentido podemos distinguir entre las suspensiones que resultan ajenas a la voluntad del servidor, de aquellas cuyo origen deriva de la voluntad de éste.

 

   La suspensión temporal de la relación laboral es ajena a la voluntad del trabajador cuando esta tiene su origen en causas tales como la enfermedad del servidor, la maternidad y permisos con goce de salario (artículos 79 y 95 del Código de Trabajo).

 

   En estos casos, persiste el derecho por parte del servidor a percibir una remuneración y en el caso del aguinaldo, éste debe ser pagado completo.

 

    Cuando la causa de la suspensión es imputable al servidor, como por ejemplo, tratándose de permisos sin goce de salario, y de las suspensiones disciplinarias, el aguinaldo se calcula rebajando el monto correspondiente al período de la suspensión.

 

III.- CONCLUSIONES:

 

1.- De conformidad con lo expuesto, la convención colectiva es de carácter imperativo; sin embargo, cuando entra a regular las relaciones de servicio en el sector público, se encuentra sujeta a los principios del Derecho Público.

2.- El artículo 20 de la Convención Colectiva que actualmente rige las relaciones laborales de los funcionarios del INFOCOOP, es claro al señalar que el aguinaldo debe ser pagado tomando como base el último salario devengado, y siendo que esta norma es de carácter imperativo, resulta obligatorio aplicar esta forma de cálculo. Sin embargo, en casos de suspensión temporal de la relación laboral, el cálculo del aguinaldo se realizará teniendo en consideración si la suspensión responde o no a la voluntad del servidor. Si le es imputable, debe rebajarse el monto correspondiente al período de suspensión.

 

Sin otro particular, se despiden cordialmente;

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González      Licda. Ileana Sánchez

PROCURADOR ADJUNTO                  Asistente de Procurador