C-183-98

San José, 02 de setiembre de 1998

 

Señora

Anayansi Hernández Carvajal

Secretaría Municipal

MUNICIPALIDAD DE PEREZ ZELEDON

S.O.

 

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, con todo gusto damos respuesta a su oficio de fecha 24 de junio de este año, mediante el cual, pone en conocimiento a este Despacho lo acordado por el Concejo Municipal a su cargo, mediante el artículo 5, inciso 1) de la Sesión Ordinaria No. 015-98 (sin indicar fecha) que dice:

"El Ejecutivo solicita al Concejo acuerdo requiriendo a la Procuraduría General de la República emitir su criterio sobre el siguiente problema. Deben o no reportarse como salario a la Caja Costarricense de Seguro Social los pagos realizados a los contratistas administrativos, así como el pago de gratificaciones o bonificaciones establecidos en la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad. A dicha consulta se adjuntará el criterio del Asesor Legal.

SE ACUERDA: Hacer instancia a la Procuraduría General de la República para que se pronuncie sobre el planteamiento externado por el Ejecutivo Municipal"

   Para la respuesta de la consulta formulada, nos permitiremos hacerla de la siguiente forma:

1.- CRITERIO LEGAL DE LA MUNCIPALIDAD:

   En criterio de esa entidad jurídica, "las relaciones contractuales de carácter administrativo no generan una relación de empleo público. Así lo dispone expresamente el numeral 65 de la Ley de la Contratación Administrativa. En este tipo de contratos no existen los elementos típicos de una relación laboral como sería la subordinación y el pago de un salario..."; asimismo sostiene que las bonificaciones o gratificaciones son de carácter excepcional y no constituyen parte del salario de los trabajadores, de los cuales, su pago depende de un hecho ocasional, futuro e incierto.

2- NATURALEZA JURIDICA DE LOS CONTRATOS POR SERVICIOS PROFESIONALES.

   En relación con este tema, se tiene como regla general que, los "contratos por servicios profesionales" carecen de los elementos configurativos de una relación de trabajo común y corriente, de los que ya este Despacho ha tenido oportunidad de analizarlos mediante el Dictamen C-162-96 de 3 de octubre de 1996, al subrayar que:

"En principio, "el contrato por servicios profesionales" consiste en un acuerdo entre partes, en el cual, una de ellas se obliga a prestar su trabajo, en forma autónoma, técnica y especial a otra, por una retribución económica, denominado generalmente "honorarios". Dentro de ese concepto, así como del propio artículo 18 del Código de Trabajo, y la jurisprudencia correspondiente, se tiene que, en una relación de servicios técnicos o profesionales, no existen los elementos configurativos de una relación de empleo público, principalmente el referido a la subordinación jurídica, que es el factor determinante para calificar las situaciones de análisis" (Lo resaltado no es del original).

   Por su parte, el artículo 65 de la actual Ley de la Contratación Administrativa, (1) establece:

"La contratación de servicios técnicos o profesionales no originará relación de empleo público, entre la Administración y el contratista, salvo en el caso del primer párrafo del artículo 67 de esta Ley".

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NOTA (1): Ley No. 7494 de 2 de mayo de 1995, que entró a regir el 1 de mayo de 1996

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   Asimismo, el artículo 67, primer párrafo de dicho cuerpo normativo dice:

"Se autoriza a las entidades públicas para que, utilizando su régimen ordinario de nombramiento de funcionarios, contraten, con sueldo fijo, a los profesionales que requieran para formalizar las operaciones, los avalúos, los peritajes, la atención de diligencias judiciales o administrativas o cualquier otro tipo de intervención profesional relacionada con los servicios que brindan."

Los numerales 69.1 y 69.2 del Reglamento (2) de la Ley de comentario, señalan:

"Contratación de servicios:

69.1 Procedimientos de contratación de servicios.-

Para la contratación de servicios técnicos o profesionales, a cargo de personas físicas o jurídicas, la Administración deberá seguir los procedimientos de licitación pública, licitación por registro o licitación restringida, de acuerdo con el monto de la respectiva contratación y el volumen del presupuesto ordinario de la Administración interesada en el contrato, de conformidad con los parámetros que establece la Ley de Contratación Administrativa.

69.2.- Naturaleza. -

La contratación de servicios técnicos o profesionales no originará relación de empleo público entre la Administración y el contratista, y deberá remunerarse conforme las respectivas tarifas, cuando los servicios se encuentren regulados por aranceles obligatorios, salvo si la contratación se celebra en los términos de los numerales 69.5 y 69.6, en cuyo caso los profesionales o técnicos quedan sujetos a una relación de empleo público remunerada con un sueldo fijo."

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NOTA (2): Decreto No. 25038-H de 06 de marzo de 1996.

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   De los textos transcritos, resulta claro que, en ese tipo de contratación administrativa por servicios profesionales, no hay ninguna relación de empleo entre las partes, no obstante, se advierte una excepción a ello, si concurren en los contratos de consulta, los presupuestos establecidos en el artículo 67 de la citada Ley, en cuyo caso, quedarían los "servicios profesionales con sueldo fijo" sometidos al régimen de empleo público, y en consecuencia, los salarios percibidos mediante esta nueva modalidad, le serían aplicables las deducciones que establece la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social (3) para la cobertura correspondiente.

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NOTA (3): Ley N0 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas.

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   Vale apuntar en este breve estudio, la opinión que al respecto ha vertido la propia Caja Costarricense de Seguro Social, en oficio No. 20082 de 13 de setiembre de 1996, dirigido a esta Procuraduría, de la que compartimos en alguna medida, cuando en aquella oportunidad dijo:

"La Constitución Política, en su artículo 73, crea los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y muerte y demás contingencias que la ley determine. El desarrollo de esta garantía social que consagra la Constitución, se encuentra en el artículo tercero de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, según el cual el aseguramiento es obligatorio para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario, y que para los efectos de la cotización deben tomarse en cuenta el total de las remuneraciones que bajo cualquier remuneración se paguen con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal.

En consecuencia, en principio es clara la intención del constituyente y del legislador en el sentido de proteger con la seguridad social, a quienes se encuentren ligados a un patrono público o privado, en una relación laboral. Ahora bien, "contrario sensu" , la contratación de servicios profesionales no origina la obligación de cotizar respecto de las retribuciones, pero debe entenderse que para que ello opere así, no debe utilizarse la figura de la contratación de servicios profesionales para ocultar una auténtica relación obrero-patronal, en aplicación de la doctrina desarrollada por nuestra jurisprudencia en cuanto al llamado contrato realidad.

Se requiere el análisis de cada caso, para, con vista de las características de cada relación, determinar si se está frente de una relación laboral o de una venta de servicios profesionales, sin los elementos propios del contrato de trabajo, cuales son la prestación personal de servicios, la subordinación jurídica y la retribución, entendiendo que la jurisprudencia se ha inclinado por definir la existencia de una relación laboral con el solo elemento de un mínimo de subordinación."

   Es importante puntualizar aquí, lo manifestado por la entidad aseguradora, en cuanto que, no es solamente la formalidad legal de la suscripción, lo que permite calificar a un contrato por servicios profesionales como tal, sino también su utilidad práctica, de manera que no se convierta posteriormente en una auténtica relación de trabajo común, en donde media fundamentalmente la subordinación jurídica para la realización de las tareas, porque de ser así, estaríamos ante supuestos que sí serían aplicables las indicadas deducciones de la Caja Costarricense del Seguro Social, según exponemos más adelante.

3.- DEL PAGO DE LAS GRATIFICACIONES Y BONIFICACIONES EN UNA RELACION DE SERVICIOS.

   En general, la gratificación constituye un emolumento pecuniario, de índole esporádico que se le otorga a un trabajador en situaciones singulares, mayormente aplicado en la empresa privada.

   En ese sentido, la mayoría de la doctrina laboral se ha ocupado de definir la figura como un acto espontáneo emanado de la libre voluntad del patrono, consistente en beneficiar económicamente a aquellos trabajadores, en forma excepcional, en razón de sus servicios y por las ventajas que directa o indirectamente se hayan reportado a la actividad empresarial. Así, también se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en Resolución No. 226 de las 9:40 horas del 31 de julio de 1996, cuando en lo conducente, dice:

"Se ha señalado, con acierto, que la causa jurídica de la gratificación es distinta de la del salario, y precisamente la causa liberalitis, "que no excluye naturalmente el ánimo, la intención del patrono, de compensar la actividad demostrada por los empleados, de premiar, por ejemplo, a los mejores empleados; sin que con eso asuma, jurídicamente, en la intención del que la dio, el valor de una contraprestación.

La gratificación suele constituir un premio otorgado al trabajador por su contribución al trabajo o por la colaboración prestada a la empresa. Trátase de un acto liberal o gracioso del empleador, que tiene la libertad de concederlo o negarlo, causa por la cual no puede exigirse coactivamente su cumplimiento; configura jurídicamente, pues, la promesa de un pago facultativo" (Op. Cit., páginas 469 a 472).

Nótese, también, que ese obsequio, realizado por el "ITAN" a sus empleados, no es producto de una obligación suscrita o contenida en los contratos de trabajo -ni siquiera está estipulada – sino creada como un premio anual al rendimiento laboral del empleado, lo que trajo como directa consecuencia, utilidades para la empresa.

° otras palabras, se premia el resultado del trabajo y no el trabajo en sí. De ahí que, incluso, si ésta no obtiene ganancias que permiten darlo, ellos no reciben ese beneficio. ° ese mismo orden de ideas, esta dádiva del patrono, es realizada voluntariamente, sin ningún tipo de constreñimiento; siendo, entonces, facultativo, lo que hace que diste aún más de la posibilidad de considerarlo salario".(Lo resaltado no es del original).

   Empero, jurisprudencialmente se ha interpretado que si el pago de la gratificación ha alcanzado el carácter de habitualidad, deja de ser una dádiva gratuita para convertirse en una obligación, ajena al libre arbitrio del patrono e incorporada, por consecuencia, al salario.

   En cuanto al concepto de las bonificaciones en una contratación de trabajo, el Ilustre maestro Guillermo Cabanellas, también se ha ocupado de tratarlas "como aquellas con que se retribuye en forma especial determinadas prestaciones (...) . Con la denominación más usual de bonificación o plus, constituye una forma de retribución que complementa la remuneración principal por el trabajo prestado. Este adicional sobre el salario tiende a compensar al trabajador por la situación anormal en que se encuentra en cuanto a la producción o por causas ajenas a ésta y derivadas del costo de vida u otros aspectos".(4)

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NOTA (4): Cabanellas (Guillermo) , "Contrato de Trabajo", Parte General, Volumen II, Edición 1963, 425, 426.

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   En la misma línea de pensamiento expuesta, el estudioso de la función pública, Diego Younes Moreno, al examinar el origen de esa clase de beneficios sostiene que la bonificación por servicios prestados es:

".. una joven institución salarial en la función nacional, puesto que aparece, como la prima de servicios, con oportunidad del desarrollo de las autorizaciones conferidas por el Congreso de la República al gobierno nacional, mediante la ley (...).

Inicialmente, en el decreto (...) se dispuso su reconocimiento cada vez que el empleado cumpliere dos años continuos de servicio en una misma entidad oficial, y su cuantía se previó como equivalente al 50% de la remuneración básica señalada para el empleo que ejerciera el funcionario en la fecha en que se causara el derecho a recibirla..."

Pero como es bien sabido, el decreto extraordinario (...) fue subrogado por el (...), el cual previó una bonificación por servicios prestados pero de contornos diferentes a los de la prevista por el decreto inicialmente citado, pues se previó su pago cada vez que el empleado cumpla un año continuo de labores en una misma entidad..."(5)

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Nota (5): "Derecho Administrativo Laboral "función pública", editorial Temis S.A. Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1993, p.p.94-95

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   Ejemplo típico de este tipo de bonificaciones, en nuestro medio, son las llamadas por "antigüedad ", de la cual la Sala Segunda en resolución No. 98 de las 10:10 hrs. del 21 de junio de 1991, se ha hecho cargo en señalar que:

"En ese sentido, tal beneficio, al engrosar en parte el salario total, con que se retribuye la prestación del servicio del trabajador, con ocasión del contrato laboral, sí constituye salario, para todos los efectos. De ahí entonces que la Sala, no estima legítimo el que quede librada a la mera voluntad de las partes patrono y trabajador- la denominación que ellos deseen darle a la remuneración que recibe el empleado y el carácter oneroso o gratuito de la misma, pues ello resulta contrario no sólo al principio de legalidad, sino también a normas inderogables de orden público, como lo son las del propio Código de Trabajo (artículos 18 y 162- y aquellas otras pertenecientes al régimen de seguridad y previsión social- como la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y la propia Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal; en tanto todas esas disposiciones, aluden al salario como remuneración de cualquier clase, forma o denominación que reciba el obrero en virtud del contrato de trabajo, aceptación esa, que recoge el sentir de la doctrina investigada y que la Sala prohíja".

   En ese mismo sentido, el Tribunal Superior de Trabajo mediante resolución No. 1159 de las 8:40 horas del 23 de marzo de 1979, subrayó:

"El derecho a percibir una suma adicional al salario por parte de los trabajadores de la actora que tengan más de cinco años consecutivos de trabajo, fue establecido en el reglamento interior de trabajo como un derecho subjetivo permanente (...) de manera que no cabe duda en cuanto a que se trata de una retribución incorporada a los contratos de trabajo. Y fue estimada así por el patrono al indicar dichas sumas como salarios en la respectiva declaración hecha ante la Tributación Directa. A la luz de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social esas sumas debieron incluirse en el ingreso que ha de servir de base para el pago de las cuotas de los seguros que administra esta última." (Lo resaltado no es del texto original)

   De todo lo apuntado en este Acápite, hay que acotar en general, que pese a la denominación de ciertos rubros económicos reconocidos a la parte trabajadora en determinados casos, lo que realmente va a calificar si los mismos constituyen o no, parte integrante del salario es la periodicidad con que le sean cancelados dichos rubros, y por consiguiente, de esa manera se determina, con propiedad, si le son aplicables las deducciones de las cuotas por los beneficios que administra la Caja Costarricense de Seguro Social. Así, para el connotado tratadista Guillermo Cabanellas "el salario es el conjunto de ventajas materiales que el trabajador obtiene como remuneración del trabajo que presta en una relación subordinada laboral. Constituye una contraprestación jurídica, y es una obligación de carácter patrimonial a cargo del empresario, el cual se encuentra obligado a satisfacerle en tanto que el trabajador ponga su actividad profesional a disposición de aquél ". (6)

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NOTA (6): Cabanellas (Guillermo) Op. Cit. , pág. 325.

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   En tal sentido, se extrae de la definición apuntada los tres elementos que caracterizan una relación de trabajo, a saber: el salario, la prestación de servicios y la subordinación jurídica, siendo este último elemento el que en definitiva determina si nos encontramos o no, ante una contratación de empleo.

   Los anteriores presupuestos son suficientes para lo que seguidamente se expondrá.

4.- ANALISIS DE LA CONSULTA.

   En relación con la primera interrogante de su consulta, en el sentido de si se deben reportar como salarios a la Caja Costarricense de Seguro Social los pagos realizados a los contratistas administrativos por los servicios prestados a la Institución a su cargo, hemos de manifestar que, ha sido reiterado el criterio de esta Procuraduría al sostener que de conformidad con la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social -No. 17 del 22 de octubre de 1943 y su reformas- los únicos recursos económicos que deben ser informados a esa entidad para que los trabajadores tengan derecho a ingresar a los seguros sociales son los que provienen de los trabajadores manuales o intelectuales, es decir los denominados sueldos o salarios.

   En efecto, fundamentalmente los artículos 3 y 22 de la indicada ley, establecen lo siguiente:

"Artículo 3.- Las coberturas del Seguro Social y el ingreso al mismo son obligatorias para todos los trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivadas de la relación obrero-patronal..."

"Artículo 22.- Los ingresos del Seguro Social obligatorio se obtendrán por el sistema de triple contribución, a base de cuotas forzosas de los asegurados, de los patronos particulares, del Estado y de las otras entidades de Derecho Público, cuando aquél o éstas actúen como patronos y, además con las rentas que señala el artículo 24."

   De manera tal que, la retribución pecuniaria percibida por cualquier persona con ocasión de una real contratación por servicios profesionales, no le resultaría posible legalmente aplicársele las deducciones que la Ley bajo examen manda a deducir de los salarios, salvo en el caso previsto por el párrafo primero del numeral 67 de la Ley de la Contratación Administrativa, arriba analizado, ya que no obstante son contrataciones administrativas, éstas se circunscriben dentro del régimen de empleo público, y en virtud de esa circunstancia legal se perciben salarios o sueldos por la prestación técnica de los servicios.

   Ahora bien, en cuanto a la segunda pregunta, "si deben reportarse como salarios a la Caja Costarricense del Seguro Social los pagos hechos a los funcionarios por concepto de gratificaciones o bonificaciones establecidos en la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Pérez Zeledón", debemos indicar , en primer orden, que en tanto las gratificaciones sean dadas con carácter de regalía, ya sea como premio o ayudas esporádicas al trabajador o empleado, por propia voluntad del patrono,(7) esos adicionales económicos no constituirían salarios y por tanto, no podrían ser afectados por las deducciones de los beneficios creados por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social.

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NOTA (7): Artículo 30.- A los empleados que por condiciones de salud les prescriban las autoridades médicas de la CCSS o del INS anteojos o audífonos, la Municipalidad asumirá el pago de ø 3.000.oo, este beneficio solamente podrá ser disfrutado una vez por año. El monto de este beneficio se incrementará en un 15% sobre el monto del año anterior, pero en ningún caso podrá sobrepasar el valor de la compra. El trabajador gestionará el pago de este porcentaje en un plazo de treinta días naturales contados a partir del momento en que fue expedida la receta. La no presentación de este cobro dentro del plazo fijado hará que este derecho caduque"

Artículo 31.- Por nacimiento de cada hijo(a), la Municipalidad entregará al empleado (a) la suma de ø4.000.oo por concepto de canastilla. Cuando los cónyuges sean funcionarios de esta Municipalidad este beneficio se otorgará solo a la madre.

Artículo 35.-

a.-Por el fallecimiento del trabajador la Municipalidad ayudará a sus familiares con la suma de ø15,000.oo. Lo anterior previa demostración de los gastos incurridos en el sepelio.

b.-Cuando se trate de cónyuge...."

El beneficio que el trabajador recibe en estos casos, queda sujeto a un acontecimiento en la vida del trabajador, reviste el carácter de la eventualidad y se encuentra condicionado a que se den las situaciones que prescriben la normas. En síntesis, no es un beneficio que perciba habitualmente el trabajador como parte de su salario.

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   En cambio, en lo referente a las bonificaciones, el numeral 34 de la citada Convención Colectiva dice:

"Artículo 34.- Como estímulo y reconocimiento por su larga trayectoria al servicio de la institución, la Municipalidad otorgará a sus trabajadores con 10 o más años de servicio una bonificación en dinero efectivo para el disfrute de sus vacaciones.

El cálculo se hará en base al último salario devengado al momento del disfrute de sus vacaciones, de acuerdo a la siguiente escala:

A.-Trabajadores con 10 y hasta 15 años de labor, 5 días de salario.

B.-Trabajadores con 16 o más años de labor, 8 días de salario.

La bonificación establecida en el presente artículo se pagará en el momento de disfrute de las vacaciones, para lo cual la Municipalidad deberá tomar la previsión económica del caso, a la hora de confeccionar el presupuesto ordinario o mediante modificación al presupuesto."

   Del texto transcrito se infiere, que este tipo de beneficio se adquiere con el carácter de permanencia, una vez que el funcionario municipal cumpla con el requisito de antigüedad que en forma escalonada prevé la norma de cita, para poder recibir la aludida bonificación en dinero efectivo, que se calcula con base en el último salario devengado al momento del disfrute del derecho vacacional. A partir de ese momento, se convierte en un derecho legítimo para el trabajador, y en una obligación del patrono en otorgarlo. De modo que este sobresueldo si constituye parte del salario total que aquél devenga y, por ende, se encuentra afecto a las deducciones que deben hacerse conforme la legislación supra-transcrita.

5.- CONCLUSION:

   De acuerdo con las razones jurídicas expuestas, es criterio de esta Procuraduría General de la República que, en tratándose, en esencia, de contrataciones administrativas o por servicios profesionales, las retribuciones económicas que bajo esa modalidad perciban los funcionarios, no podrían ser afectadas por las deducciones que por concepto de cuotas del seguro social obliga la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social a los trabajadores manuales o intelectuales que perciban sueldo o salario.

   No obstante, lo indicado, y de conformidad con el artículo 67, primer párrafo de la Ley de la Contratación Administrativa, si esa clase de contratación administrativa se configura dentro de los supuestos ahí previstos, entonces la retribución económica que se perciba si se encuentra sujeta a las deducciones de cuestión, por constituir aquélla, en salarios o sueldos.

   Por otra parte, si las retribuciones que por concepto de gratificaciones se otorgan a los empleados de esa entidad municipal, se caracterizan por ser esporádicas, eventuales, especiales para ciertas circunstancias en que se encuentra el trabajador, no constituirían salarios sino regalías, y por consecuencia no podrían aplicárseles las deducciones de las cuotas por el seguro social en referencia.

   Finalmente, es aplicable las señaladas deducciones a los pagos que por concepto de bonificaciones se les hace a los funcionarios de la Municipalidad a su cargo, ya que en virtud del artículo 34 de la Convención Colectiva de Trabajo de consulta, esos emolumentos se caracterizan por ser permanentes y constantes, una vez que aquellos servidores cumplan con los requisitos que para tal efecto establece la disposición convencional citada.

   De Usted con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

 

Licda. Milena Alvarado Marín

ASISTENTE

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