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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 146 del 04/10/1993
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 146
 
  Dictamen : 146 del 04/10/1993   

C-146-93


San José, 04 de Noviembre de l993


Señor


Ing. Alvaro Escalante Montealegre


Director General de Aviación Civil


Su Despacho.


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su estimable oficio 933666 fechado 28 de junio de l993, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en cuanto a la forma en que se deben aplicar los artículos de la Ley General de Aviación Civil referentes al arrendamiento y el fletamento de aeronaves, así como las disposiciones que contiene el Decreto Ejecutivo No. 4440-T de 03 de enero de l975 que es el Reglamento para la Operación del Registro Aeronáutico Costarricense.


La consulta se concreta luego en los siguientes términos:


1.- Es procedente al amparo de la normativa existente en la Ley General de Aviación Civil y el Reglamento de Operación del Registro Aeronáutico Costarricense, inscribir por un plazo mayor a seis meses los contratos de arrendamiento o fletamento de aeronaves?


2.- En caso de que la respuesta a la interrogante sea negativa, deben estas empresas cancelar las especies fiscales cada vez que soliciten una inscripción de un contrato?


Se agrega a la consulta un extenso informe preparado por la Asesoría Legal de esa Dirección General donde se describe el problema jurídico, así como los aspectos técnicos y prácticos del mismo.


Efectuado el estudio de la cuestión planteada, me permito hacer de su conocimiento lo siguiente:


Esta Procuraduría encuentra que son atendibles las apreciaciones contenidas en el informe de la Asesoría Legal en cuanto a la situación real que se presenta en el fletamento y especialmente en el arrendamiento de aeronaves, para la prestación de servicios aéreos internacionales por parte de las empresas que en la actualidad poseen certificados de explotación en ese campo en nuestro país. Lo cual, lejos de ser una situación excepcional y transitoria se ha convertido en algo común y corriente.


Es del mismo modo comprensible y aceptable sin mayor esfuerzo, el hecho de que por diferentes razones de índole económica y técnica lo más apropiado y conveniente a los intereses de las empresas aéreas de un país pequeño como el nuestro, es proceder al arrendamiento de los aviones que utilizan, en lugar de comprarlos, incurriendo en una enorme deuda por la adquisición de un aparato que a mediano o corto plazo ya no estaría en condiciones de llenar las necesidades de la empresa, por razones de tecnología obsoleta, tamaño o capacidad de vuelo insuficientes.


Ciertamente, la cuestión relativa a los contratos de fletamento y de arrendamiento de aeronaves no fue regulada en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Chicago, 1944 ) adoptado por Costa Rica, mediante Decreto Legislativo No.877 de 04 de julio de l947, acaso por considerarse en aquella época que normal y generalmente el dueño de la aeronave era, a su vez el concesionario o "explotador" del servicio. Así, lo que parecía ser del todo razonable en aquella época y aún al momento de dictarse nuestra Ley General de Aviación Civil en l973, no parece serlo en la situación actual de la aviación comercial internacional.


Nuestra Ley General de Aviación Civil No. 5150 de 14 de mayo de l973, por su parte, sí regula lo relativo a los contratos de fletamento y arrendamiento de aeronaves, pero siempre dentro del supuesto de que se trata de una situación excepcional o transitoria, según se desprende de la siguiente disposición:


"Artículo 217.- Cuando por falta de equipo debidamente comprobada, una empresa costarricense se vea precisada a arrendar temporalmente una aeronave de matrícula extranjera, la Dirección General de Aviación Civil, podrá autorizar el empleo de tal aeronave para fines de transporte público dentro del país, para lo cual concederá un permiso provisional que se otorgará hasta por un término máximo de seis meses, prorrogable a juicio del Consejo Técnico de Aviación Civil, pero siempre en el entendido de que la tripulación sea costarricense." ( según la Ley 7251 de 13 de agosto de l991, este artículo llevaría el número 222).-


La norma anterior, aparte de ser el reflejo de una situación de hecho bastante alejada de la realidad actual - que las empresas no suelen ser las dueñas de los aviones con que operan- pareciera asimismo restringir su aplicación al arrendamiento de aeronaves de matrícula extranjera," para fines de transporte público dentro del país", dejando por fuera el servicio aéreo internacional prestado por empresas nacionales. No obstante, para el asunto que nos ocupa, lo importante es resaltar que en los casos de arrendamiento de aeronaves de matrícula extranjera, la Dirección de Aviación Civil otorga un permiso provisional por el término de seis meses y que el mismo es prorrogable a juicio del Consejo Técnico de Aviación Civil, con la única condición de que la tripulación sea costarricense.


Paradójicamente, en tratándose de los contratos de fletamento, la Ley General de Aviación Civil, no establece restricciones en cuanto al plazo de los mismos, sus prórrogas o la nacionalidad de la tripulación (Vid. Arts. 214, 215 y 216, así reformados por Ley 5437 de 17 de setiembre de l973; cuya numeración, según la Ley 7251, sería 219, 220 y 221).


Por su parte, el Reglamento para la Operación del Registro Aeronáutico Costarricense, promulgado mediante Decreto Ejecutivo No.4440-T de 03 de enero de l975 y modificado por el Decreto ejecutivo No.6171-T de 22 de julio de l976, precisamente en los artículos que interesan (33, 35 y 36) dispone lo siguiente:


"Artículo 35.- Los contratos de arrendamiento o fletamento no podrán exceder de seis meses prorrogables por un período igual. La prórroga única se notificará al Registro con quince días de anticipación al vencimiento y se hará constar por referencia y anotación marginal".


"Artículo 36.- Los contratos de arrendamiento o fletamento podrán ser aceptados por la Dirección de Aviación Civil siempre que se hagan por un lapso no mayor a seis meses y sean el producto de una situación emergente, anormal y transitoria que afecte al arrendador y cuya solución pueda producirse a corto plazo y que dicha empresa, en un período aceptable podrá de nuevo mantener el equipo de operaciones según lo estatuye el artículo 19 inciso a) del Decreto Ejecutivo No. 3326-T de 25 de octubre de l973 que reglamenta el otorgamiento de los certificados de explotación."


Como fácilmente puede verse, el reglamento incorpora en su texto  disposiciones nuevas, no contenidas en la ley originaria, como lo son: a) Que el término de los contratos no puede exceder de seis meses; b) Que se trata de un prórroga única, y; c) Que tales limitaciones son también aplicables a los contratos de fletamento; que como ya antes dijimos, no habían sido restringidos por la propia Ley de Aviación Civil. Resulta importante anotar asimismo, que la extensión o prórroga de que habla el artículo 217 de la Ley, se refiere al permiso provisional para operar con la aeronave de matricula extranjera, más no al contrato de arrendamiento suscrito entre la empresa nacional y una compañía extranjera, cuyos términos mal podría imponer o condicionar la administración por la vía reglamentaria.( Art.12-2.LGAP.)


Ahora bien, antes de continuar con el análisis de la normativa en cuestión, conviene dejar sentado que la finalidad o el propósito del acto registral es, si se quiere, de tipo accesorio o complementario, ya que en última instancia lo que se trata es de " asegurar" el derecho ( Art. 451 Código Civil ), o darle publicidad a determinados actos o negocios jurídicos con el fin de hacerlos valer frente a terceros ( Brenes Córdoba. "Tratado de los Bienes" No. 266). La inscripción en un registro público no confiere al acto la validez que sólo se deriva de su conformidad con el ordenamiento jurídico, ni es constitutivo" per se" de ningún derecho originado en el acto o contrato sujeto a inscripción por mandato de la ley, (Art. 456 Código Civil). En resumen, podemos afirmar que la inscripción de un acto o negocio jurídico en un Registro Público no puede ser en ningún caso constitutiva de los derechos que comprende el acto registrado; como tampoco la cancelación de la inscripción o caducidad podría- por sí sola- extinguirlos.


En concordancia con lo expuesto, queda claro que el Registro Aeronáutico Costarricense, previsto en el artículo 25 de la Ley de Aviación Civil sólo puede realizar las funciones que la ley le encomienda y que sus actos deben ajustarse a los principios enunciados anteriormente; así como que su reglamento lo es - o debe ser- para determinar su organización y funciones y que los derechos de inscripción únicamente pueden ser aquellos que establece la propia ley (Art.28 ibidem ).


El Decreto Ejecutivo 4440-T de 3 de enero de l975, es por su naturaleza un reglamento de organización y servicio y por esta razón sus normas son de acatamiento obligatorio en el ámbito interno de la administración y para los usuarios del servicio, no obstante lo cual carece de la fuerza normativa necesaria para imponer a los administrados mayores cargas, obligaciones o limitaciones que aquellas contempladas en la ley que le sirve de fundamento ( Art.124 Ley General de la Administración Pública. García de Enterría; "Curso de Derecho Administrativo" Tomo I, Pag. 114-118 ).


Dentro del anterior orden de ideas tenemos entonces que el citado decreto ejecutivo, al imponer en su artículo 35, así reformado por el decreto 6171-T, una limitación en cuanto a la duración (seis meses) de los contratos de arrendamiento de aeronaves y al disponer que sólo pueden ser objeto de una única prórroga, por un período igual, está excediendo los límites de la potestad reglamentaria ya que tales limitaciones no se hayan previstas ni establecidas en la Ley General de Aviación Civil, según dejamos apuntado antes.


En consecuencia, cabe asimismo indicar que existen vicios en el Reglamento en estudio que pueden implicar no sólo una eventual nulidad absoluta del mismo por ilegalidad, sino también que eventual ilegitimidad constitucional (Vid numerales 6, 11 y 121 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 9 y 11 de la Constitución Política). Lo anterior se hace constar en nuestra condición de Órgano Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública y con el objeto de prevenir acerca de las responsabilidades personales que sobre el particular establecen los artículos 170, 174, 180, 183, y 199.-3 de la Ley General de la Administración Pública.


Con todo, esta Procuraduría no comparte el criterio de que una limitación en cuanto al plazo de los contratos de arrendamiento de aeronaves, si fuese establecida por la ley, constituya una violación del derecho a la propiedad privada establecido en el Artículo 45 de la Constitución Política; no obstante sí reconoce que una limitación del plazo de los contratos de arrendamiento de aeronaves- aunque por ley podría decretarse- sería ciertamente violatoria de la libertad de contratación entre particulares, garantizada por el artículo 28 constitucional y afectaría de paso, su libertad de empresa y comercio (art. 46), además de que sería contraria a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y justicia que deben imperar en el ordenamiento, tanto de rango legal como reglamentario.


De la misma manera, una interpretación y aplicación de las disposiciones cuestionadas, en el sentido de obligar a los permisionarios o concesionarios a gestionar un nuevo registro o "reinscripción" de los respectivos contratos de arrendamiento, cada año, con pago de todos los derechos registrales, es sin duda improcedente y podría constituir una exacción ilegal sancionada penalmente. Ello por cuanto tal cobro y procedimiento no se hayan previstos en la ley; ya que en la especie se trata del mismo convenio inscrito con anterioridad, el cual se mantiene invariable en sus elementos esenciales.


Así las cosas, esta Procuraduría, en concordancia con los razonamientos expuestos a lo largo del presente estudio, considera procedente formular las siguientes:


 


CONCLUSIONES


1.- El Decreto Ejecutivo No. 4440-T de 03 de enero de l975, reformado por el Decreto ejecutivo No. 6171-T de 22 de julio de l976, al establecer en sus artículos 35 y 36 el límite de seis meses a los contratos de arrendamiento de aeronaves de matrícula extranjera por compañías nacionales, e imponer una única prórroga de éstos por un período igual, excede los límites de la potestad reglamentaria transgrediendo las disposiciones del artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública, por lo cual, a su vez viola los artículos 9 y 11 de la Constitución Política, así como los principios de "reserva de ley" y de razonabilidad y proporcionalidad que deben regir el ordenamiento jurídico.


2.- El procedimiento de "reinscripción" cada año, en el Registro Aeronáutico Costarricense, de los contratos de arrendamiento de aeronaves de matrícula extranjera, con pago de todos los derechos registrales y cargas fiscales, carece de fundamento legal y es por ello improcedente, pudiendo constituir una exacción ilegal sancionada penalmente; y en todo caso una desviación de poder de la Administración.


3.- Es recomendable que las máximas autoridades de Aviación Civil gestionen ante el Poder ejecutivo la modificación o derogatoria de las normas reglamentarias de cita en razón de los vicios jurídicos que padecen y de su falta de concordancia con la realidad que pretenden regular.


 


Con toda consideración, me suscribo, atentamente,


Lic. Francisco E. Villalobos González


Procurador de Asuntos Internacionales


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