OJ-073-98

2 de setiembre de 1998

Señores

Carlos Thomas Rodríguez

Director Ejecutivo

Franklin Aguilera Amador

Asesor Legal

Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD

S. O.

Estimados señores:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio sin número de fecha 27 de julio del presente año, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con lo que de seguido nos permitimos transcribir en lo que interesa:

"Puede el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), vender un bien producto del narcotráfico, comisado en un caso nacional o internacional.

De acuerdo a la Ley de Psicotrópicos 7786, el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD), se crea como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de la Presidencia y dotado de personalidad jurídica instrumental para la administración de sus recursos financieros.

Al respecto mi criterio es que con fundamento en los artículos 7, 8 y 103 de la Ley 7786 sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, drogas de uso no Autorizado y Actividades Conexas y los artículos 5 y 6 de la Convención de las Naciones Unidas contra El Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, principalmente en el inciso 5.a., 5.b y 6.a., además, el pronunciamiento C-149-96 de esa Procuraduría, ésta Institución si está facultada para cualquier negocio de traspaso de bienes".

   Para dar debida respuesta a su gestión, procederemos a analizar el marco jurídico aplicable al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD.

I.- MARCO NORMATIVO APLICABLE.

   En relación con la presente gestión resulta oportuno tener presente los siguientes artículos de la Ley Nº 7786 de 30 de abril de 1998 (publicada en el Alcance número 15 a La Gaceta número 93 de fecha 15 de mayo del mismo año), Ley Sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado y Actividades Conexas:

"ARTICULO 7.- Es deber del Estado propiciar la cooperación internacional, técnica y económica, por medio de sus órganos competentes y por todos los medios al alcance, con el fin de fortalecer los programas de investigación, prevención, represión y rehabilitación en materia de drogas, estupefacientes y psicotrópicos u otras sustancias a las que se refiere esta ley, así como concertar tratados bilaterales y multilaterales para mejorar la eficiencia de esa cooperación internacional, y fortalecer los mecanismos de extradición.

ARTICULO 8.- Para facilitar las investigaciones y actuaciones policiales o judiciales referentes a los delitos tipificados en la presente ley, las autoridades nacionales podrán prestar cooperación a autoridades extranjeras y recibirla de ellas para lo siguiente:..."

ARTICULO 81.- Todos los bienes muebles e inmuebles, vehículos, instrumentos, equipos valores, dinero y demás objetos que se utilicen en la comisión de los delitos previstos en esta ley, así como los diversos bienes o valores provenientes de tales acciones serán decomisados, según corresponda, por la autoridad que conozca de la causa. Lo mismo procederá respecto de las acciones, aportes de capital y la hacienda de personas jurídicas vinculadas con estos hechos, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo II de este título.

ARTICULO 82.- De ordenarse la medida cautelar mencionada en el artículo anterior, los bienes deberán ponerse en depósito judicial, en forma inmediata y exclusiva, a la orden del Centro Nacional de Prevención contra Drogas. Previo aseguramiento por el valor del bien para garantizar un posible resarcimiento por deterioro o destrucción, el Centro deberá destinarlos inmediatamente y en forma exclusiva al cumplimiento de los fines descritos en la presente ley, salvo casos muy calificados aprobados por la Junta Administrativa. Asimismo, podrá administrar los bienes o entregarlos en fideicomiso a un banco comercial del Estado, según convenga a sus intereses. Si se tratare de bienes inscritos en el Registro Nacional, la autoridad que conozca de la causa ordenará inmediatamente la anotación respectiva y la comunicará al Centro mencionado. Los beneficios de la administración o fideicomiso se utilizarán para la consecución de sus fines. (El subrayado no es del original)

ARTICULO 83.- La autoridad judicial depositará el dinero decomisado en la cuenta corriente del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, y de inmediato le remitirá copia del depósito efectuado. El Centro deberá destinar un cuarenta y cinco por ciento (45%) de los intereses que obtenga al cumplimiento de sus funciones y otro cuarenta y cinco por ciento (45%) al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas.

Un diez por ciento de los intereses será utilizado por el Centro Nacional de Prevención contra Drogas, para el aseguramiento y mantenimiento de los bienes decomisados cuyo destino sea el señalado en el artículo anterior.

Autorízase al Centro Nacional de Prevención contra Drogas para invertir los dineros decomisados en un fideicomiso que adquirirá en un banco comercial del Estado. Los beneficios obtenidos deberán emplearse en el cumplimiento de los fines del Centro.

ARTICULO 84.- Si en sentencia firme se ordenare el comiso, a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, de los bienes muebles e inmuebles, así como de los valores o el dinero en efectivo mencionados en los artículos anteriores, el Centro podrá conservarlos para el incumplimiento de sus objetivos, donarlos a entidades de interés público, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o represión de las drogas o subastarlos.

Cuando se trate de dinero en efectivo, valores o el producto de bienes subastados, el Centro Nacional de Prevención contra Drogas deberá destinar un cuarenta y cinco por ciento (45%) al cumplimiento de sus funciones, y otro cuarenta y cinco por ciento (45%) al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas.

Un diez por ciento (10%) de este monto se destinará al aseguramiento y mantenimiento de los bienes comisados.

ARTICULO 85.- En caso de bienes comisados sujetos a inscripción en el Registro Nacional, bastará la orden de la autoridad judicial competente para que la sección respectiva de dicho Registro proceda a la inscripción o el traspaso del bien a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas.

La orden de inscripción o traspaso será remitida por el medio que la autoridad considere idóneo y estará exenta del pago de timbres y derechos de inscripción o traspaso.

ARTICULO 86.- A la persona física o jurídica a quien se le haya cancelado una patente, un permiso, una concesión o una licencia, no podrán autorizársele, personalmente ni mediante terceros, sean estos personas físicas o jurídicas, permisos, concesiones ni licencias durante los diez años posteriores a cancelación" (Los subrayados no son de los originales).

   Por su parte, el Código Procesal Penal contiene una serie de artículos relacionados con el tema objeto de consulta, particularmente aquellos relativos a bienes dados en comiso:

ARTICULO 465.- Comiso.- Cuando en la sentencia se ordene el comiso de algún objeto, el tribunal le dará el destino que corresponda según su naturaleza, conforme a las normas que rigen la materia. En su caso los instrumentos con que se cometió el delito, serán remitidos al Museo Criminológico de la Corte Suprema de Justicia.

ARTICULO 466.- Restitución y retención de cosas secuestradas. Las cosas decomisadas no sujetas a comiso, restitución o embargo, serán devueltas a quien se le secuestraron, inmediatamente después de la firmeza de la sentencia. Si hubieran sido entregadas en depósito provisional, se notificará al depositario la entrega definitiva.

Las cosas secuestradas de propiedad del condenado podrán ser retenidas en garantía de las costas del proceso y de la responsabilidad pecuniaria impuesta.

ARTICULO 467.- Controversia. Si se suscita controversia sobre la restitución o su forma, se dispondrá que los interesados acudan a la jurisdicción civil.

II. ANALISIS DE LA SITUACION PLANTEADA: NATURALEZA JURIDICA DEL CICAD Y ALCANCES DE DISPOSICION EN BIENES COMISADOS.

   Recordemos que la consulta objeto de estudio se centra en determinar si el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD, está facultado para "vender un bien producto del narcotráfico, comisado en un caso nacional o internacional".

   Sobre el particular, es importante recordar lo que en su oportunidad resolvió la Comisión de Asuntos Penales de la Corte Suprema de Justicia, mediante acuerdo tomado en la sesión del mes de octubre de 1991, artículo XXXVIII, al clarificar que el "el Consejo Nacional de Drogas -en la actualidad Centro Nacional de Prevención contra Drogas-no tiene obligación legal de convertirse en depositario judicial de los bienes embargados, sino únicamente de aquellos sobre los que en sentencia se ha declarado el comiso y que pasan por tanto a ser propiedad del Estado y lo procedente en este caso es buscar otro depositario que podrá ser un tercero interesado...".

   Esta observación de la Comisión de Asuntos Penales de la Corte Suprema de Justicia, es hoy día subsanada mediante la actual Ley No. 7786 de cita, la que expresa y contundentemente señala en los artículos 81 y 82 antes transcritos, que en los casos de decomisos de bienes muebles e inmuebles, dinero, valores y demás objetos ahí descritos que se utilicen en la comisión de los previstos en dicha Ley No. 7786, éstos "deberán ponerse en depósito judicial, en forma inmediata y exclusiva, a la orden del Centro Nacional de Prevención contra Drogas".

   Además y para el tema central que analizamos, el numeral 84 prevé la posibilidad de que "si en sentencia se ordenare el comiso, a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, de los bienes muebles e inmuebles, así como de los valores o el dinero en efectivo mencionados en los artículos anteriores, el Centro podrá conservarlos para el incumplimiento de sus objetivos, donarlos a entidades de interés público, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o represión de las drogas o subastarlos".

   De ahí que deviene necesario hacer la distinción, preliminarmente, entre bienes dados en "decomiso" y aquellos que son el objeto de este estudio, a saber, los que se circunscriben al "comiso" propiamente dicho. Para ello recordemos lo señalado por esta Procuraduría General de la República mediante dictamen No. C-054-95 de 27 de marzo de 1995:

"Sin embargo, cuando nos referimos al término "decomiso", debe circunscribirse su ámbito de acción a la etapa anterior al dictado de la sentencia penal firme, toda vez que corresponde a la figura del secuestro, la cual "constituye un límite al derecho de propiedad. Se concreta a través de una medida aprehensiva de la cosa o materia empleadas con el presunto delito, sometiéndolas a custodia temporánea para asegurar las resultas de la declaratoria acerca de la juridicidad del hecho e impedir la prosecución o consumación de la actividad de sospecha delictiva (...)

Para el caso particular del artículo 31º de la Ley No. 7233 (actuales artículos 81 y 82 de la Ley No. 7786 de repetida cita), el "decomiso" es claro que se entiende como una incautación provisional de aquellos bienes que son necesarios custodiar y sobre todo darles adecuado mantenimiento para los efectos del proceso penal que se está llevando a cabo.

Mientras que en el caso del "comiso", se tiene que es la incautación definitiva de dichos bienes, la cual es dispuesta por el órgano judicial competente mediante el dictado de la sentencia firme respectiva, cuando se habla de "decomiso", debe entenderse que se trata de una medida provisional y aprehensiva por medio de la cual se someten a custodia temporánea los bienes que aquí interesan, los que son necesarios custodiar y procurar adecuado mantenimiento…”

   Tratándose de bienes que han sido "comisados", en los términos antes descritos, resulta claro que por disposición del artículo 84 de la Ley No. 7786, una vez que se haya dictado sentencia firme ordenando el comiso a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, éste órgano estaría facultado para "donarlos a entidades de interés público, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o represión de las drogas", tal y como es el caso del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD, cuyo fin legal y básico lo es, precisa y puntualmente, "la lucha contra el tráfico ilícito de drogas y delitos conexos" (artículo primero párrafo final en relación con el numeral 97, ambos de la Ley No. 7786). Ello sin perjuicio, claro está, de aquellas resoluciones o sentencias judiciales firmes que, con anterioridad a la Ley No. 7786, hayan dispuesto ordenar el comiso de tales bienes directamente al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD, o bien, al otrora Consejo Nacional de Drogas CONADRO, hoy Centro Nacional de Prevención contra Drogas CENADRO y que éste haya dispuesto traspasarlos al CICAD conforme con la normativa vigente en ese momento

   Ahora bien, una vez que tales bienes comisados por causa nacional o internacional estén a disposición y dominio pleno del CICAD como parte de su patrimonio, mediante los trámites o supuestos descritos en el párrafo inmediato anterior, cabe la interrogante de si dicho órgano público tiene la potestad o autorización legal para "venderlos".

   En este sentido téngase presente que el legislador le estableció al CICAD la naturaleza jurídica de órgano con desconcentración máxima adscrito al Ministerio de la Presidencia y se le dotó, además, de personalidad jurídica de carácter instrumental para la administración de sus recursos financieros, siendo el Presidente de la Junta Administrativa del CICAD su representante legal. Amén de que, según el artículo 102 de la Ley No. 7786, "el Centro se financiará con los recursos que se le asignen como transferencia global en el presupuesto nacional y las donaciones o legados de cualquier naturaleza, tanto nacionales como internacionales que se le concedan".

   En relación con el tema de órganos con desconcentración máxima, a los cuales el legislador les ha dotado a su vez de una personalidad jurídica instrumental o presupuestaria, la Procuraduría General de la República ha desarrollado en los últimos años jurisprudencia sobre el particular, tomando en consideración además los votos que, sobre este tema, ha dictado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, llegándose incluso a advertir en más de una oportunidad que "tal y como lo ha indicado este Despacho en distintas oportunidades, el concepto de la "personalidad jurídica instrumental", a la luz de la doctrina y de las resoluciones de la Sala Constitucional (entre otros, los Votos Nos. 6240-93, 3513-94 y 4681-97), no es del todo claro y el debate acerca de su constitucionalidad aún no se ha resuelto y más bien al evadirse, ha multiplicado la confusión entre los operadores jurídicos; situación que no escapa a la propia Asamblea Legislativa pues en los últimos años, ha decretado varias leyes en la que confiere a distintos órganos del Poder Ejecutivo la indicada "personalidad jurídica instrumental", cuyo propósito, en la mayoría de los casos, es el autorizar la gestión financiera de determinados recursos públicos al margen de la caja única y de la presupuestación general del Estado. (OJ-062-98 de 16 de julio de 1998).

   Para desarrollar e ilustrar aún más lo anterior, téngase presente lo que dispuso este órgano superior consultivo mediante pronunciamiento No. C-075-98 de 23 de abril de 1998, que transcribimos en lo conducente:

"En punto a la noción de "personificación presupuestaria" hemos anotado: De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.- En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como 'personificación presupuestaria'. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para «librarse» de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines ..." (1).

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NOTA (1): Procuraduría General de la República, dictamen nº C-115-89 de 4 de julio de 1989.

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(...) Al ser la Dirección titular de patrimonio y fuentes de financiamiento propios, así como también de autonomía presupuestaria para la gestión de tal patrimonio público, el poder de representación autónomo que se le confiere en el artículo 14 de su Ley Orgánica, sólo se justifica como mecanismo para aplicar independientemente dichos recursos a la obtención de los fines que le han sido encomendados. Lo anterior nos conduce a afirmar que, en el caso de la Dirección que nos ocupa, nos encontramos en presencia de una "personificación presupuestaria", es decir, al fenómeno que nos permite reconocer un sector administrativo integrado a la organización estatal pero que, para los limitados efectos de una gestión presupuestaria independiente de la general del Estado, se le confiere una personalidad jurídica y un patrimonio autónomos.

   Sobre esta figura organizativa la Procuraduría General de la República también ha dicho:

"Este heterodoxo y poco estudiado esquema de organización pública, que aparece también en otros sectores de la Administración Pública costarricense y muy en particular en el mismo seno del Ministerio de Cultura, corresponde a la figura que algunos autores denominan 'órgano-persona' (véase a Mauro Murillo, 'La figura del órgano- persona en la organización pública costarricense', en: 'Ensayos de Derecho Público', San José, EUNED, 1988, pp. 145-149). Sobre la constitucionalidad del mismo, no pareciera cerrado el debate, por cuanto puede seguirse cuestionando en la perspectiva de los principios constitucionales de universalidad presupuestaria y caja única del Estado. Lo anterior, en particular si tomamos en cuenta que las resoluciones citadas de la Sala Constitucional, aunque aparentemente concordantes, presentan por el fondo una importante contradicción conceptual en torno al reconocimiento y tratamiento de tales principios" (2).

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NOTA (2): Procuraduría General de la República, dictamen nº C -186-95 de 28 de agosto de 1995. Lo escrito entre paréntesis no es del original.

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   En efecto: en la sentencia nº 6240-93, adoptada por esa Sala a las 14:00 horas del veintiséis de noviembre de 1993, mediante el cual se resolvió una consulta legislativa sobre el proyecto de Ley de Hidrocarburos, se sostuvo que no es posible, mediante ella, delegar competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo, aparte de que la asignación de patrimonio propio y de independencia presupuestaria y financiera, comportan una violación a los principios de caja única del Estado y de unidad o universalidad presupuestaria (3). En una segunda resolución, Nº 3513 de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994, dictada con ocasión de una consulta de constitucionalidad planteada en torno al "Proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo Nacional de Costa Rica", la Sala admitió como válida la atribución de "personalidad jurídica instrumental" a un órgano para recibir donaciones directamente. Tales posiciones resultan contradictorias, como bien lo apuntaba en una ocasión anterior esta Procuraduría:

"De este último pronunciamiento judicial cabe, en primer lugar, destacar que acepta como válida la posibilidad de autorizar a un órgano del Estado a recibir directamente donaciones, lo que significa el ingreso de recursos públicos al margen de la Tesorería Nacional. Ello supone una seria e importante discrepancia en relación con el anterior voto, por cuanto con ello parece estar autorizando el fenómeno de las 'personificaciones presupuestarias', relativamente comunes en nuestro medio. Igualmente, ambos votos tienen, obviamente, una percepción diversa en torno a los comentados principios de caja única del Estado y unidad o universalidad presupuestaria. Esta divergencia de fondo que se da entre ambas resoluciones, a pesar del esfuerzo por aparentar concordancia de criterio, nace a partir de una diversa conceptualización de la denominada personalidad o capacidad jurídica 'instrumental'. Todo ello, conviene apuntarlo, ha generado una apreciable confusión entre los operadores jurídicos, lo que incluso se ha traducido en instrumentos legales que oscilan entre una y otra posición y, además, ha dado lugar a figuras organizativas cada vez más extrañas, como es el caso que se analiza, tal y como veremos en otro apartado de la presente consulta.

No hay duda que, en conformidad con el voto Nº 3513-94, 'capacidad jurídica instrumental' es personalidad parcial, personificación no plena. Se trataría de la posibilidad de que un órgano actúe, en un ámbito restringido, como si fuera una persona pública distinta del Estado; lo que supone la posibilidad de que determinados recursos del Estado reciban un manejo financiero diverso al usual y, con ello, desconocer o excepcionar los principios de caja única y universalidad presupuestaria. Por el contrario, ya hemos visto cómo el concepto que interesa es, en la sentencia Nº 6240-93, algo muy diverso, por cuanto es claro que su admisión o reconocimiento no conduce al fenómeno de la 'personificación presupuestaria', que se reputa claramente como inconstitucional. A la luz de lo anterior, pareciera que la alusión que hace este último voto a la 'personalidad instrumental', está más bien referida a la discusión clásica que sostiene la doctrina, especialmente la italiana, en torno a la supuesta necesidad de reconocer cierta subjetividad a los órganos administrativos (todos ellos y no algunos en particular (a los efectos de poder calificar y entender como jurídicas las relaciones interorgánicas en las que participan. Sobre este asunto, que es meramente académico y que no se relaciona en modo alguno con las conclusiones del voto Nº 3513-94, con especial claridad explica Juan Alfonso Santamaría Pastor: '... entre los órganos de una misma persona jurídica existe una compleja red de relaciones (jerarquía, competencia, delegación, avocación, conflicto), en cuyo desarrollo los órganos actúan como auténticas unidades subjetivizadas, en cuanto titulares de unas competencias y portadores de un bloque concreto de intereses públicos. La organización da lugar, pues, no sólo a relaciones jurídicas externas, trabadas entre la persona pública y otras personas, sino también a toda una dinámica de relaciones internas entre los órganos, a los que por esta razón es imposible negar algún tipo de subjetividad jurídica (que la doctrina ha calificado con fórmulas muy variadas: personalidad instrumental, interorgánica o incompleta, legitimación separada, etc.). Cuáles son los efectos concretos de esta subjetividad jurídica de los órganos es una pregunta que sólo puede contestarse a la vista del Derecho positivo. Es claro, sin embargo, que el juego de dicha subjetividad se encuentra circunscrito al ámbito de las relaciones orgánicas, de donde se deducen, al menos, dos reglas generales.

Primera, que en el desarrollo de tales relaciones puede tener lugar un doble orden de imputación de efectos: el acto en sí mismo se imputa al órgano, pero sus efectos se imputan a la persona jurídica pública a que pertenece, en cuanto entran a formar parte del interna corporis del acto o conducta final que incide en la esfera jurídica de terceros (por ejemplo, acto dictado en uso de una avocación ilegal. Y segunda, que esta subjetividad no abarca en ningún caso la titularidad de relaciones obligacionales o reales, la cual es siempre predicable del ente público, no de sus órganos (de ahí, por ejemplo, la teoría de las mutaciones demaniales), ni legitima para el ejercicio de acciones de ningún tipo, tanto frente al propio ente de pertenencia (art. 28.4.a, LJCA) cuanto frente a otros órganos o frente a terceros'. ('Fundamentos de Derecho Administrativo', t. I, Madrid, Centro Estudios Ramón Areces, 1988, p. 856. En el mismo sentido, puede consultarse a Renato Alessi, 'Instituciones de Derecho Administrativo', t. I, Barcelona, BOSCH, 1970, p. 83 y 84). La contradicción conceptual que los antecedentes de la Sala Constitucional presentan en torno a la noción de 'personalidad jurídica instrumental', es importante para los efectos de la consulta, por dos razones fundamentales.

En primer término, porque nos permite constatar que no existe, por el momento, una verdadera doctrina jurisprudencial en este campo, que oriente respuestas sólidas. Se trata, pues, de un asunto que aún está pendiente de dilucidar por la jurisdicción constitucional (una conclusión similar apunta un reciente pronunciamiento de la Procuraduría, Nº C-171-96 del 18 de octubre de 1996). En segundo lugar, en tanto nos obliga a buscar dichas respuestas con vista del texto legal específico que se nos invita a interpretar, así como de las respectivas discusiones preparatorias en el seno de la Asamblea Legislativa" (4).

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NOTA (3): "... En efecto, los artículos 3 y 9.ch) pretenden que la Dirección funja como una tesorería revestida de un fuero especial recibiendo, presupuestando y girando fondos públicos, lo que se enfrenta abiertamente al 'TITULO XIII' sobre la 'HACIENDA PUBLICA' de la Constitución, en concreto con los artículos 176, 180, y 185; dice el primero: ... Esta cláusula regula lo que se ha denominado el principio de caja única del Estado por el que todos los ingresos hayan de incorporarse al Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de conformidad con las necesidades públicas.

VIII.- La Constitución también le impediría a la Dirección de Hidrocarburos preparar su propio presupuesto de ingresos y de gastos, labor reservada al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Hacienda, art. 140 CP) por el artículo 177 de la constitución; y estaría ausente la función de tutela de la Asamblea Legislativa sin cuya aprobación esos gastos no podrían girarse. Al respecto, el artículo 180 de la Constitución es claro en cuanto declara que los agentes del Estado ven limitadas sus atribuciones por lo dispuesto en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República ... Es entonces por medio de nuevas leyes que se puede modificar el contenido de lo presupuesto y no por actos administrativos dictados por el jerarca de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio. IX.- Aunado a estos aspectos de captación y asignación de los renglones en los que se emplearán estos recursos públicos, los artículos 3 y 9.ch) del Proyecto permitiría a la Dirección girar directamente los dineros captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, incurriendo en otra transgresión a la Constitución, en esta ocasión al artículo 185 ...

X.- Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo cual implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de los fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de 'cajas chicas', al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública ..." (el resaltado también nos corresponde).

NOTA (4): Procuraduría General de la República, dictamen nº C-175-96 de 21 de octubre de 1996.

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Como se observa de la extensa transcripción que hemos hecho, existe un debate constitucional pendiente sobre esta materia, que al evadirse ha multiplicado la confusión entre los operadores jurídicos; situación de la que no escapa la propia Asamblea Legislativa. De esta última han emanado en los últimos años varias leyes en donde se confiere a distintos órganos del Poder Ejecutivo la indicada "personalidad jurídica instrumental", cuyos contornos no son generalmente claros, aunque en la mayoría de los casos parecen autorizar la gestión financiera de determinados recursos públicos al margen de la caja única y de la presupuestación general del Estado.

En una opinión jurídica reciente de la Procuraduría General de la República (Nº OJ-056-97 del 30 de octubre de 1997), nos mostramos conocedores de una resolución posterior de la misma Sala Constitucional, en la cual se refirió a la noción de "personalidad jurídica instrumental" (asimilándola a la figura del "órgano- persona" y por ende a las "personificaciones presupuestarias"(y sostuvo que no contrastaba con lo estipulado en el numeral 189 constitucional (5). Sin embargo, la duda de constitucionalidad persiste en relación con los principios aludidos, máxime que la misma resolución es clara al reconocerles rango constitucional en este último precedente".

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NOTA (5): "... El acto de creación de la Junta ... establece que ... es un órgano adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica, que goza de desconcentración máxima, que tiene personalidad jurídica instrumental para cumplir con sus fines, establece las normas esenciales de integración de la Junta, la que queda sujeta a las reglas de nombramiento y operatividad que dicte el Poder Ejecutivo vía decreto y por último, se crea la figura del Director Ejecutivo como órgano ejecutivo de la Junta. Puede advertirse que, aún y cuando el proyecto llama al órgano que crea, (desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental(, desde el punto de vista del Derecho Administrativo es posible argumentar en sentido contrario parar afirmar que se trata, en realidad, de una institución autónoma ; sin embargo, la Sala acepta como constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental (órgano persona( y no hace cuestión sobre este aspecto derecho ella consulta ; es decir, se entiende que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico (como lo ha definido la doctrina nacional( sino más bien, atribuir esa competencia (en este caso, la de administrador del Depósito Libre Comercial de Golfito y la genérica es la de ser el órgano encargado de promover el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur( a una persona jurídica nueva que se crea, que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita al Ministerio de Planificación y Política Económica. Consecuentemente y desde el punto de vista estrictamente formal, la creación de la Junta, tal y como aparece en el contenido del artículo 10 del proyecto consultado, no resulta ser contraria al inciso 3) del artículo 189 constitucional ..." (voto nº 4681-97 del 14 de agosto de 1997). y como aparece en el contenido del artículo 10 del proyecto consultado, no resulta ser contraria al inciso 3) del artículo 189 constitucional ..." (voto nº 4681-97 del 14 de agosto de 1997).

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   A todo lo anterior, debemos agregar la circunstancia de que también el legislador estableció, mediante la Ley No. 7786 de repetida cita, que el CICAD no estará sujeto, además, entre otra normativa, a la Ley de la Administración Financiera de la República No. 1279 de 2 de mayo 1951 y a la Ley de la Contratación Administrativa No. 7494 de mayo de 1995, excepto en lo relativo a prohibiciones (según los artículos 96, 97, 99 y 103 de la Ley No. 7786).

   Más aún, agrega en particular el numeral 103 en sus párrafos segundo y final, por su orden, que "en materia de contratación administrativa, el Poder Ejecutivo emitirá, en un plazo máximo de treinta días, una reglamentación básica de cumplimiento obligatorio para el Centro. La falta de reglamentación no afectará su aplicación"; y que "los recursos que administre el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas, excepto los de uso confidencial, estarán sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República".

   Por la propia naturaleza jurídica del CICAD establecida por Ley No. 7786, sea, órgano adscrito al Ministerio de la Presidencia con desconcentración máxima y dotado de personalidad jurídica de carácter instrumental, al cual se le ha exceptuado incluso de la aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la República y de la Ley de Contratación Administrativa (excepto en punto a las prohibiciones), es que se puede llegar a concluir que en los casos de bienes comisados traspasados al CICAD, a raíz de causas nacionales o internacionales, éste órgano está facultado para venderlos, debiendo en tales supuestos realizar la venta del bien por un precio que no sea menor al monto que se establezca en el avalúo o peritaje correspondiente.

   De lo anterior conviene advertir que, por lo propio de la competencia legal que le enmarca nuestro ordenamiento jurídico a la Contraloría General de la República en esta materia, la cual resulta prevalente y excluyente, es relevante que se tenga en consideración que en la especie se dicta la presente Opinión Jurídica en el tema objeto de consulta, cuyo carácter no es vinculante para el órgano consultante, sin perjuicio de lo que en definitiva establezca en este sentido dicho órgano contralor.

CONCLUSION

   Con fundamento en lo expresado anteriormente, se puede concluir lo siguiente:

1.- Que tratándose de bienes que han sido "comisados", según lo dispuesto por el artículo 84 de la Ley No. 7786, una vez dictada sentencia firme ordenando el comiso a favor del Centro Nacional de Prevención contra Drogas, éste órgano estaría facultado para "donarlos a entidades de interés público”, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o “represión de las drogas", tal y como es el caso del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD, cuyo fin legal y básico lo es, precisa y puntualmente, "la lucha contra el tráfico ilícito de drogas y delitos conexos" (artículo primero párrafo final en relación con el numeral 97, ambos de la Ley No. 7786).

2.- Que lo anterior se verificaría sin perjuicio de aquellas resoluciones o sentencias judiciales firmes que, con anterioridad a la Ley No. 7786, hayan dispuesto ordenar el comiso de tales bienes directamente al Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas CICAD, o bien, al otrora Consejo Nacional de Drogas CONADRO, hoy Centro Nacional de Prevención contra Drogas CENADRO y que éste haya resuelto traspasarlos al CICAD conforme con la normativa vigente en ese momento

3.- Ahora bien, por la propia naturaleza jurídica del CICAD establecida por Ley No. 7786, sea, órgano adscrito al Ministerio de la Presidencia con desconcentración máxima y dotado de personalidad jurídica de carácter instrumental, al cual se le ha exceptuado incluso de la aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la República y de la Ley de Contratación Administrativa (excepto en punto a las prohibiciones), es que se puede llegar a concluir que en los casos de bienes comisados traspasados al CICAD, a raíz de causas nacionales o internacionales, éste órgano está facultado para venderlos, debiendo en tales supuestos realizar la venta del bien por un precio que no sea menor al monto que se establezca en el avalúo o peritaje correspondiente.

4.- Que por la propia competencia legal que le enmarca nuestro ordenamiento jurídico a la Contraloría General de la República en esta materia, la cual resulta prevalente y excluyente, es relevante que se tenga en consideración que en la especie se dicta la presente Opinión Jurídica en el tema objeto de consulta, cuyo carácter no es vinculante para el órgano consultante, sin perjuicio de lo que en definitiva establezca en este sentido dicho órgano contralor.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni                               Ana Paula Hernández Cordero

PROCURADOR ADJUNTO                           ASISTENTE DE PROCURADURIA

GBG/APHC

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