C-141-95

21 de junio de 1995

Señores

Lic. Rolando Fernández Gassiat

Lic. Jorge Eduardo Arias Soto

Organo Director

Banco de Costa Rica

Presente

Estimados señores:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de 22 de marzo, ampliado mediante oficio de 24 de marzo, ambos del año en curso, en los cuales solicita la reconsideración del Pronunciamiento de esta Procuraduría C-044-95 de 8 de marzo de 1995.

I.- EN CUANTO AL DICTAMEN C-044-95

            En el referido pronunciamiento se analiza el plazo con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, de conformidad con lo regulado por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

            En ese sentido se indica que el mismo es un plazo de caducidad y no de prescripción, haciendo cita del dictamen C-168-94 de esta Procuraduría, en el que se indicaba que el plazo para declarar dicha nulidad de un acto declaratorio de derechos es de cuatro años, siendo ininterrumplible. Asimismo se analiza que en virtud de la fatalidad del término estipulado en el artículo 173, el plazo sigue contándose, aún y cuando esté pendiente de resolución un recurso de amparo. Los siguientes párrafos resumen muy claramente la posición sustentada en ese Dictamen:

"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo.

6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud del criterio de este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión."

            Concluyéndose que:

"Teniendo por acreditado que el acto administrativo que se pretende declarar como viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta -sea el formal nombramiento del Lic. Araya Cisneros como notario interno del Banco de Costa Rica- empezó a surtir sus efectos a partir del año 1988, resulta de obligada conclusión que el plazo previsto para efectuar la declaratoria que se solicita, a la fecha ha caducado holgadamente. Por lo anterior, deviene improcedente para esta Procuraduría emitir criterio favorable sobre la solicitud planteada por ese Organo Director del procedimiento."

II.- SOBRE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACION

            Los fundamentos que se exponen para que se proceda a reconsiderar el pronunciamiento son los siguientes:

            Se manifiesta que no se comparte la tesis sobre caducidad expuesta en el dictamen por varias razones.

            Una de ellas es que el plazo establecido en el artículo 173 de la citada Ley, se refiere al término para el ejercicio de la potestad ahí establecida, pero no a que todo el procedimiento deba estar concluido dentro de él, y habiéndose iniciado la procedimiento dentro de plazo no puede hablarse de negligencia de la Administración.

            Otra de las razones apuntadas es que la Administración se encontraba imposibilitada para seguir el trámite correspondiente en virtud de que a raíz de la interposición de un recurso de amparo, la Sala Constitucional había ordenado la suspensión de la ejecución del acto impugnado, y por lo tanto, aunque no se trate de una prescripción, existe un principio general de derecho de que al impedido por justa causa no le corre término. Asimismo, sobre este punto afirman que la Ley de Jurisdicción Constitucional, es una normativa de carácter especial, y posterior a la Ley General de la Administración Pública, y que, de acuerdo con el artículo 41 de la primera Ley citada, y por haberlo así ordenado la Sala, procede la suspensión del plazo.

III.- ANALISIS DEL CASO

            A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:

"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."

De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C- 182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993)

"Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174.-

1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."

Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173.-

... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."

Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

            Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

            Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

            Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

            En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).

            Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional. Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó -con las implicaciones que conlleva el término- esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)

De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."

            Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).

            Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración -después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría- expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.

            Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.

            Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)

            Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido.

            Finalmente, debe analizarse la tesis que plantean los consultantes, en el sentido de que la Ley de Jurisdicción Constitucional modificó la Ley General de la Administración Pública, al establecer la suspensión de los efectos del acto en virtud de la interposición de un recurso de amparo.

            Sobre la derogatoria de normas, el artículo 129 de la Constitución Política establece:

"Artículo 129. Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario."

            Por su parte, el numeral octavo del Título Preliminar del Código Civil dispone:

"Artículo 8. Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."

            Al abordar el tema de la derogatoria de las leyes en el sistema jurídico español, el tratadista Juan Santamaría Pastor define los siguientes criterios:

"Al contrario de lo que ocurre con otros textos constitucionales, la CE no contiene más que referencias episódicas a la derogación (así, p. ej., arts. 81,2; 84; 86.2; 96.1). La forma básica al respecto continúa hallándose en el Título Preliminar del Cc. cuyo art. 2º, 2, inciso primero, reproduce la fórmula tradicional de nuestro Derecho: "las leyes sólo se derogan por otras posteriores". La derogación, por tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. (...)

El art. 2º, 2 Cc continúa diciendo, tras el inicio anteriormente transcrito, que "la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior". Con este párrafo, de no muy feliz redacción, se refiere el legislador a las dos formas clásicas de producción del efecto derogatorio, conocidas con los nombres de derogación expresa y tácita.

1) Por derogación expresa se entiende la cesación de la vigencia de una norma producida en virtud del mandato explícito contenido en la norma sucesiva, con indicación concreta e inequívoca del texto o parte del mismo cuya extinción se pretende. Se trata, como fácilmente puede apreciarse, de un imperativo derogatorio en estado puro, que no tiene por que basarse necesariamente en la existencia de una incompatibilidad o contradicción de contenido entre el articulado de la norma derogante y el de la derogada: tal contradicción puede darse, o no, pero en todo caso la derogación se produce (puede ocurrir, de hecho, aunque no sea frecuente, que una norma derogue expresamente otra anterior que se refiere a una materia distinta de aquélla sobre la que versa la norma derogante: ninguna objeción formal cabe oponer a ello, aún cuando no sea una buena técnica legislativa): por ello dice categóricamente el Cc que la derogación "tendrá el alcance que expresamente se disponga", sea cual fuere.

Por las razones expuestas, no cabe calificar de derogaciones expresas, sino tácitas, las fórmulas que rezan, en estos u otros términos, "quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la presente ley", o "queda derogada la Ley X en cuanto se oponga a la presente".

Se trata, en ambos casos, de fórmulas de estilo, jurídicamente superfluas, por cuando (sic) el efecto derogatorio se produce en virtud del dato objetivo de la incompatibilidad de contenido entre ambas normas, con independencia de que así se recuerde expresamente. (...)

2) Por derogación tácita se entiende, en segundo lugar, la cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma; puede hablarse también, en este caso, de derogación por sustitución de contenidos normativos, y su fundamento es tan obvio como en el tipo anterior. Su eficacia es la misma, con la diferencia de que la derogación tácita, al contrario de la expresa, requiere para su constatación y puesta en práctica de una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance. Una operación ésta que puede llegar a revestir una gran complejidad, si se tiene en cuenta que el efecto derogatorio producido por una nueva norma no es puramente bilateral, sino multidireccional: la nueva norma se inserta en el sistema normativo, de tal manera que no sólo deroga los preceptos incompatibles de la norma a la que viene a sustituir formalmente (derogación tácita directa), sino a cualesquiera otros de cualesquiera otras normas con las que se de la misma relación de incompatibilidad (derogación refleja o por vaciamiento: p. ej., una norma que suprime un determinado órgano consultivo, sin atribuir sus competencias a ningún otro, deroga también la necesidad del informe del mismo en todas aquellas otras normas que lo prevean) (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp. 415-417)

            En el caso concreto, el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los efectos de la interposición de un amparo, señalándose, en lo que nos interesa, que no suspende los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como la de los actos concretos impugnados.

            Por su parte, el numeral 173.4, de repetida cita, lo que establece es el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos.

            Como fácilmente se desprende de la lectura de ambos numerales, la materia que se regula no es la misma, no hay una incompatibilidad objetiva, aunque ciertamente existen casos, en que por la aplicación del primer numeral citado, el plazo estipulado en el 173 puede caducar. El problema es que, para poder afirmar que existe una derogatoria tácita, resulta indispensable que ambas normativas regulen la misma materia, haciendo imposible la aplicación de la primera, situación que, como dijimos, no se da en este caso.

            La otra alternativa que plantea la reconsideración es la aplicación del principio de que al impedido por justa causa no le corre plazo. Al respecto, debe decirse, que si bien la Administración queda en una situación llamémosla de "desventaja", ya que en ciertas ocasiones la interposición del amparo la imposibilita de continuar con el procedimiento y el término con que ella cuenta sigue su curso, es lo cierto que en este caso concreto, el problema que se plantea es estar frente un plazo de caducidad, dado que no puede ser suspendido o interrumpido, -situación que diversa en el caso de prescripción-; y, en virtud del principio de legalidad, salvo que exista una norma que expresamente indique la posibilidad de interrumpirlo o suspenderlo, no se puede, por vía de interpretación, darle un sentido diverso al numeral 173.

CONCLUSION

            Se ratifica lo expuesto por esta Procuraduría en el pronunciamiento C-044-95 de 8 de marzo del año en curso.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

Anexo: Expediente administrativo 1787-S-92