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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 145 del 23/06/1995
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 145
 
  Dictamen : 145 del 23/06/1995   

C-145-95


San José, 23 de junio de 1995


 


Señores


Miembros Junta Directiva


Caja Costarricense de Seguro Social


S.D.


 


Estimados señores:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DJ-358-95 de 28 de marzo de 1995, en el cual se solicita a este Despacho, el dictamen establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, referente a la valoración de la existencia o inexistencia de vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acuerdo tomado por el Jefe de la sucursal de Cartago de la Caja Costarricense de Seguro Social, en nota de fecha 18 de febrero de 1994, mediante el cual se comunicó el derecho a la pensión por vejez al señor XXX.


I.- ANTECEDENTES Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


1.- El 3 de enero de 1994, el señor XXX, cédula XXX, presentó solicitud de pensión por vejez en la sucursal de Cartago de la Caja Costarricense del Seguro Social. (copia folios 2 y 3).


2.- El 18 de febrero de 1994, en nota firmada por el Jefe de la Sucursal de Cartago se le comunicó al señor XXX el derecho a la pensión por vejez. (copia folio 9).


3.- Con fecha de 11 de marzo de 1994, el señor Carlos Francisco Segura Aguilar, Jefe Sucursal Seguro Social, Cartago, indica mediante oficio No.301-S-0217-94 al señor XXX que "Con nota del 1 de marzo de 1994 le comunicamos tener derecho a la pensión solicitada, no obstante en revisión posterior encontramos que por error de nuestra analista no se tomó en cuenta el transitorio V del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte que regula la situación de los asegurados que al 31 de diciembre de 1990 no tuvieran 57 años. De acuerdo con esas reformas usted adquiere derecho cuando tenga 424 cuotas pagadas, y al mes de enero 94 tiene 400 solamente." (copia folio 11).


4.-En oficio No. DJ-895-94 de 7 de junio de 1994, el Departamento Legal de la Caja Costarricense de Seguro Social indicó que el procedimiento a seguir para anular el acto que declaró erróneamente el derecho a la pensión por vejez al sr. XXX , debía ser el previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. (copias folios 16 a 20).


5.- En oficio de 29 de agosto de 1994, No. 17.219 de la Secretaría de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, se indicó que en artículo 27 de la sesión número 6853, celebrada el 22 de agosto de 1994 se acordó: "(...) instruir a la Administración para que inicie el procedimiento administrativo tendiente declarar la nulidad absoluta del acto mediante el cual se comunicó al señor XXX el derecho a su pensión por vejez. Se dispone, asimismo, constituir con el señor Jorge Valverde Castillo, Jefe del Departamento de Administración de Pensiones; el licenciado Luis Fernando Chaves Rodríguez, abogado del Departamento Legal y el señor Juan Edgar Mora Haug, Director Regional de Sucursales de la Región Central, el órgano director del procedimiento administrativo.(...)" (copia sin foliar en el expediente).


6.- El Órgano Director del Procedimiento, fijó las ocho horas del día 7 de diciembre de 1994 para llevar a cabo la comparecencia oral y privada con el sr. XXX . (copia sin foliar en el expediente).


7.- A las ocho horas treinta minutos del día 7 de diciembre de 1994, el Órgano Director del procedimiento administrativo levantó un acta en donde estando presentes los señores Jorge Valverde Castillo, Luis Fernando Chaves Rodríguez y Juan Edgar Mora Haug, Directores del procedimiento, indicó: "(...) Al ser las ocho y treinta, no se presentó el señor XXX a la comparecencia oral y privada, la cual fue debidamente notificada. (...)"(copia sin foliar en el expediente).


7.- El expediente administrativo fue recibido por este Órgano Asesor el 8 de febrero de 1995, el cual fue remitido por el Órgano Director del Procedimiento. Esta Procuraduría mediante oficio de 10 de febrero de 1995, hizo ver que quien debía haber remitido el expediente era la Junta Directiva como jerarca de la institución, tal y como lo dispone el numeral 173 párrafo segundo in fine de la Ley General de la Administración Pública.


8.- Con fecha 28 de marzo de 1995, mediante oficio DJ-358-95 la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social solicita a este Órgano Asesor la revisión del procedimiento a efecto de determinar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


9.- De la copia enviada a esta Procuraduría del expediente administrativo se constata que no ha sido en su totalidad debidamente foliado, a pesar que lo contrario hace constar el Notario Público Lic. Fernando Chaves Rodríguez, en el reverso de la última página de las copias aportadas del expediente en cuestión.


II.- SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA


            Es preciso señalar que de manera excepcional existe la posibilidad de que la Administración Pública declare nulos sus propios actos de los cuales derivan derechos los administrados, para ello el Ordenamiento Jurídico establece los requisitos indispensables para el ejercicio de la indicada potestad.


            Se debe indicar que los actos administrativos pueden estar viciados de tres tipos de nulidad, según lo establece la Ley General de la Administración Pública, dentro de las cuales se encuentran la relativa, la absoluta y la absoluta, evidente y manifiesta.


            La indicada ley, en su artículo 173, dispone que la Administración Pública por su propio medio, previo dictamen favorable de esta Procuraduría, podrá declarar nulo un acto administrativo del cual derive derechos un administrado, siempre que la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.


            Por ello la jurisprudencia de este órgano consultivo ha indicado que mediante ese dictamen previo, esta Procuraduría realiza funciones de contralor de legalidad de los actos de la Administración Pública.(vid entre otros, Dictamen C-024-94 de 10 de febrero de 1994).


            Por su parte, sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta existe jurisprudencia reiterada de esta Institución que la enmarca en los siguientes términos:


"I. LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:


i) En esta parte inicial de nuestro estudio nos será de utilidad lo expuesto por este oficina mediante dictamen de 21 de junio de 1983, suscrito por el Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Procurador Adjunto.


"El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, 6227 de 2 de mayo de 1978, reformado por la Ley 6815 de 27 de setiembre de 1982, actualmente dice:


"Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 33 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República". De acuerdo con esta disposición, para que la Administración declare en la vía administrativa la nulidad de un acto, no basta la contemplación de una nulidad absoluta, sino que ésta tiene que ser evidente y manifiesta, por lo cual el centro de atención de esa norma se debe poner en estos dos calificativos.


            La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:


"...Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta hiciéramos así: "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando se evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando?. Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque se absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".


            Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supra citada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.


Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos, el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las aceptaciones que nos interesan expresa:


"Evidente (del Lat. evidens, -entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda".


"Manifiesto, . (del Lat. Manifestus) pp. irreg. De Manifestar. 2 adj. Descubierto, patente, claro".


En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.


Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.


La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría ambulatoria de los actos administrativos...".


ii) El criterio sostenido por este órgano consultivo en orden a las condiciones requeridas para determinar si estamos en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con el señalado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Fallas nos indica:


"...Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961: "...la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación a exégesis". En el mismo sentido, la sentencia de la Sala 5 de 6 de abril de 1963..." (GARRIDO FALLA, Fernando, "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, Octava Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, pág. 602).


            En términos similares apunta González Pérez:


"...a) Que la infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47, 1 a) y art. 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar a interpretación o exégesis". (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)..." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Cívitas S.A., Madrid, 1978, pág. 1291).


            Como puede observarse, recurrimos a la cita de la jurisprudencia española (y a la doctrina de la misma nacionalidad, como más adelante se verá) habida cuenta de que el principio establecido en el artículo 173 de nuestra Ley General de la Administración Pública tuvo como inspiración la legislación de aquel país.


            Efectivamente, el Lic. Ortíz, redactor de la norma, manifestó en la Asamblea Legislativa lo siguiente:


"...Lo que le puedo decir es esto: que en España hay jurisprudencia que interpreta que cuando el actos es absolutamente nulo, la garantía de la lesividad no juega, y a raíz de eso se produjo una reforma en la Ley Española de lo contencioso, que es el origen de esta institución, tiene (sic) sentido de que los actos que ellos llaman nulos de pleno derecho, pueden ser declarados tales en la vía administrativa, previo dictamen de los que ellos llaman Consejo de Estado, que es algo así como nuestra Procuraduría...Es una lástima que no esté aquí porque me hubiera gustado leer el artículo de la Ley Española de lo Contencioso tal y como está en su última versión donde se dice


"los actos nulos de pleno derecho podrán ser anulados por la administración en la vía administrativa previa consulta al Consejo de Estado"; nosotros no hemos hecho otra cosa que establecer una regla similar...". (Acta de la Sesión extraordinaria celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración a las catorce horas con quince minutos del 2 de abril de 1970, pág. 3 y 6)."(Dictamen C-019-87 de 27 de enero de 1987) (Vid en igual sentido, entre otros, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-107-93 de 18 de agosto de 1993 y C-024-94 de 10 de febrero de 1994).


            Como se ha comprobado la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación.


III.- ANALISIS DEL CASO CONCRETO


            Previamente al análisis de fondo del presente asunto, debe hacerse expresa mención, en ejercicio de la potestad conferida por el inciso ch) del artículo 3 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, de la carencia de foliatura en el expediente administrativo aportado, lo cual infringe el deber de garantizar un orden riguroso del expediente que ocasiona inseguridad jurídica para las partes.


            Por ello este Organo Asesor llama la atención a la Administración consultante en ese sentido.


            En cuanto al fondo, el transitorio V del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social indica:


" Transitorio V.- Las personas que se encuentren en curso de pago al entrar en vigencia el presente reglamento, serán revaluadas y sus montos mejorados en la siguiente forma:


Tiempo de vigencia: % de aumento sobre pensiones


Hasta 6 meses 2%


1 año 4%


2 años 8%


3 años 12%


4 años 16%


5 años 20%


Para duraciones intermedias entre los períodos dados en seis meses y 5 años debe procederse de conformidad con la proporción correspondiente a la fracción que resulte, o sea reconociendo un tercio del 1% por cada mes.


En el caso de las pensiones por invalidez o por vejez, cuyos montos, después de hecho el anterior reajuste no alcancen a ¢250.00 mensuales, se procederá a fijarlos en este mínimo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58, aun cuando se hubieren otorgado antes de los seis meses.


Igual criterio se aplicará en lo que respecta a las pensiones a viudas, huérfanas, padres y hermanos, casos en los cuales se aplicará el reajuste proporcional."


            Es preciso examinar ahora si el acto administrativo por medio del se cual otorgó al señor XXX el derecho a la pensión por vejez, adolece de alguno de los elementos esenciales indicados.


            El Transitorio V del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social regula la situación de los asegurados que al 31 de diciembre de 1990 no tuvieran 57 años.


            Del estudio de los autos del procedimiento administrativo se comprobó que el señor XXX adquiriría derecho a la pensión al tener 424 cuotas pagadas y al mes de enero de 1994 solo tenía 400 cuotas.


            Al señor XXX se le revisó el número de cuotas, supuestamente cumpliendo con los requisitos del Transitorio V del Reglamento en estudio, es decir por cumplir con las 424 cuotas.


            Uno de los elementos esenciales del acto administrativo es el motivo, el cual en doctrina se considera es:


" (...) un aspecto o ingrediente de "forma" del acto administrativo; no es, pues un elemento autónomo de dicho acto. Tiene a poner de manifiesto la "juricidad" del acto emitido, acreditando que, en el caso, concurren las circunstancias de hecho o derecho que justifican su emisión." (El subrayado no es del original) (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo Perrot, Tomo II, p.326).


            Por su parte la Ley General de la Administración Pública en su artículo 133 determina que el motivo de todo acto administrativo, bajo pena de nulidad absoluta deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.


            Según se desprende del examen de los autos, el señor XXX no había cumplido el número de cuotas requerido en el Transitorio V del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, necesario para constituir el derecho a la pensión, situación por la cual el acto administrativo que le declaró ese derecho subjetivo adolece de un vicio insubsanable por ausencia de motivo que a su vez ocasiona una clara violación de la norma indicada.


IV.- CONCLUSION


            De acuerdo con lo expuesto esta Procuraduría concluye que del estudio del presente procedimiento ordinario el señor XXX el 18 de febrero de 1994 no tenía el número de cuotas necesario para constituir el derecho a la pensión, por lo que existe una clara ausencia de motivo del acto administrativo que le declaró el derecho a la pensión, elemento esencial sin el cual el acto es absolutamente nulo de forma evidente y manifiesta.


Atentamente,


Dr. Román Solís Zelaya


PROCURADOR FISCAL


Anexo: se devuelve copia del expediente administrativo de referencia.


RSZ/MLE