C-155-95

7 de julio de 1995

Señor

Lic. José Carlos Barquero Arce

Presidente

Comisión Nacional del Consumidor

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos es grato referirnos al oficio Nº CNC-0006-95, del pasado 4 de mayo, que suscribe el Lic. Christian Hess Araya en su condición de Presidente a.i. de esa Comisión; oficio mediante el que pone en ejecución lo acordado en su sesión ordinaria N.º 95-2 del 19 de abril anterior, artículo 6º:

"... b) Ante la exposición que hace el Presidente de un mensaje personal recibido del Lic. Oscar Solera, funcionario de la Defensoría de los Habitantes, relativo a su deseo de que esta CNC llegue a conocer de los alegados casos de infracción a los derechos de los consumidores de gas LPG, se resuelve dirigir consulta a la Procuraduría General de la República, en el sentido de establecer la vigencia jurídica de los distintos decretos y acuerdos administrativos sobre fijación de precios de diversos artículos, emitidos por el MEIC y otras dependencias, amparados en la legislación previa a la Ley 7472.

c) Se acuerda aprovechar también la consulta a la Procuraduría General de la República respecto del conflicto que se percibe entre los artículos 2 y 54, incisos a) y b), de la LPCDEC, acerca de cuál debe ser el «salario mínimo mensual» que servirá de parámetro para la aplicación de las sanciones a que se refiere esta última norma".

   Antes de referirnos a los asuntos planteados, en el mismo orden que se presentan, cabe señalar que esta Procuraduría Adjunta, mediante oficio N.º PA-013-95 del pasado 8 de junio, confirió audiencia al Servicio Nacional de Electricidad sobre la indicada petición consultiva. Dicha audiencia fue evacuada por su Director, don Leonel Fonseca Cubillo, a través de oficio N.º 1518-D-95 del 16 de junio subsiguiente.

I. EL ARTICULO 5º DE LA LEY Nº 7472:

   La Ley de "Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor", Nº 7472 del 20 de diciembre de 1994, se propone como uno de sus objetivos "... la tutela y la promoción del proceso de competencia y libre concurrencia ...", a alcanzar por medios diferentes, incluyendo "... la eliminación de las regulaciones innecesarias para las actividades económicas ..." (art. 1º).

   En armonía con esto último, la indicada ley contiene un capítulo segundo que, bajo el título "desregulación", busca liberar al comercio de bienes y servicios -nacional e internacional-, de diversas restricciones e intervenciones públicas que en el pasado estaban legalmente autorizadas.

   En ese contexto, el artículo 5º elimina toda potestad administrativa para regular el precio de intercambio mercantil de bienes y servicios entre particulares, salvo en los siguientes casos: a) Ante situaciones de excepción que así lo amerite y en forma temporal, debiéndose en todo caso fundar y motivar apropiadamente la medida; facultad que, sin embargo, no podrá ejercerse cuando el bien o servicio es proporcionado por la Administración, en régimen de concurrencia con la empresa privada, en virtud de funciones de estabilización de precios que le estén legalmente atribuidas.

b) Cuando el mercado respectivo presente condiciones monopólicas u oligopólicas y mientras se mantengan las mismas. En esta hipótesis, la regulación de precios corresponde establecerla al Poder Ejecutivo, en consulta con la Comisión para promover la competencia.

c) Tratándose del precio mínimo de salida del banano para la exportación.

   En virtud de la promulgación del indicado precepto y en atención a la regla constitucional lex posterior derogat priori, hemos de reconocer como implícitamente reformadas o abrogadas todas las disposiciones legales o reglamentarias que autorizaban a distintas dependencias del sector público a controlar el precio de venta de bienes y servicios.

   Dicho precio en lo sucesivo quedó - salvo los casos de excepción analizados- plenamente librado a la libertad contractual de los particulares y, por ende, a las leyes de oferta y demanda que rigen el mercado.

   De otra parte y también como consecuencia de la capacidad de innovación activa o potencia de la ley, la entrada en vigor de la Ley N.º 7472 tornó ineficaces todos los actos administrativos que anteriormente habían hecho fijaciones de precios y que no se avengan a la nueva disciplina legal.  En dicha situación se encuentran, evidentemente, los acuerdos del Servicio Nacional de Electricidad -S.N.E.- que habían determinado un margen máximo de ganancia a las empresas privadas que transportan, envasan y comercializan el "gas líquido de petróleo" -L.P.G.- (el primero de ellos fue adoptado por su Junta Directiva a las nueve horas del 8 de diciembre de 1992 y apareció publicado en el "Alcance" N.º 2 a "La Gaceta" N.º 38 del 24 de febrero de 1993).

   Dicho lo anterior en otros términos: han quedado insubsistentes los acuerdos del S.N.E. en cuya virtud se restringía la libertad de negociación entre las empresas comercializadoras del L.P.G. y los adquirentes de ese bien, mediante la imposición a aquéllas de márgenes máximos de ganancia. Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la posibilidad de que, en un futuro, la Administración pueda ejercitar las potestades excepcionales de intervención consagradas en el artículo 5º de comentario, bajo las reglas ahí contenidas, si llegara a configurarse alguno de sus supuestos.

II. EL ARTICULO 54 DE LA LEY N.º 7472:

   La dependencia consultante solicita aclarar el significado de la expresión "menor salario mínimo mensual" que aparece recogida en las disposiciones sancionatorias del artículo 54 de la Ley N.º 7472, toda vez que existe una aparente antinomia entre éste y la respectiva definición contenida en el numeral 2º iusibid. que plantea una dificultad hermenéutica.

   Este último, en lo conducente, establece:

"Artículo 2º.- Definiciones

Las expresiones o las palabras, empleadas en esta Ley tienen el sentido y los alcances que, para cada caso, se mencionan en este artículo: [...]

Menor salario mínimo mensual.

Remuneración que establezca como tal el Poder Ejecutivo, mediante decreto, por recomendación del Consejo Nacional de Salarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o la autoridad competente".

   Al paso que el citado artículo 54, al momento de determinar el parámetro de las sanciones administrativas ahí indicadas, hace mención del "menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República".

   Sobre las definiciones legales se ha dicho lo siguiente:

"... Mediante ellas, el legislador fija las condiciones que han de darse para la aplicación de un término utilizando otros términos. Las definiciones legales expresan, pues, el significado que el legislador quiere que se atribuya a ciertos conceptos utilizados por la norma. Tales conceptos pueden ser creación de la propia norma ... o bien conceptos tomados del lenguaje ordinario, pero definidos por la norma para que expresen sólo un determinado significado al aplicar la norma ...

En el primer supuesto, la definición legal crea el concepto; en el segundo, delimita el ámbito de su aplicación fijando, con más o menos precisión ... las condiciones que han de reunir los objetos a que se aplica ..." (Fernando Sainz Moreno, "Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa", Madrid, Civitas, 1976, p. 108).

   Resulta entonces que, tanto para las definiciones estipulativas como para las aclaratorias, el propósito que se persigue es combatir la indeterminación lingüística mediante una reducción de los márgenes de ambigüedad o vaguedad de los términos utilizados, todo lo cual posibilita una interpretación más uniforme por parte de los operadores jurídicos.

   Cuando en las disposiciones iniciales de un cuerpo normativo se recoge un conjunto de definiciones de los conceptos más utilizados a lo largo del mismo, tales definiciones también permiten una economía gramatical que dota de mayor claridad a las proposiciones normativas subsiguientes.

   En estos últimos casos, la utilización de la fórmula abreviada nos obliga a reconocer, en ese otro contexto, el concepto predefinido. En relación con la ley que nos ocupa, a la expresión "menor salario mínimo mensual" que, v.gr., utiliza el artículo 25, sólo podría dársele el significado atribuido en la definición del artículo 2º. Sin embargo, no cabría hacer lo mismo cuando una norma en especial se aparte claramente de tal significación genérica. Tal es el caso del numeral 54 de la misma ley, el cual, a pesar de recurrir a la expresión dicha ("menor salario mínimo mensual ..."), inmediatamente le atribuye un calificativo particular ("... establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República"); con lo que, evidentemente, se está desligando de la definición aclaratoria del artículo 2º.

   En otros términos: la expresión "menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República" del artículo 54 de la Ley N.º 7472, debe interpretarse según el sentido propio de los términos empleados, sin que resulte lícito acudir a la definición correspondiente que figura en el artículo 2º de la misma.

-o0o-

   Del señor Presidente de la Comisión Nacional del Consumidor, atentamente se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS

cc: Don Leonel Fonseca Cubillo

Director, Servicio Nacional de Electricidad.