OJ-008-95

27 de abril de 1995

Diputada

Lorena Vásquez Badilla

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

S.D.

Estimada señora Diputada:

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su nota de 19 de abril de este año, recibida el 20, por la que esa Comisión nos concede audiencia acerca del proyecto de "Ley para la elaboración, aprobación y modificación de los planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre", expediente No. 11961.

   El tema de la implementación de planes reguladores costeros reviste una gran importancia dada la gran cantidad de intereses que día con día aumentan la presión sobre nuestros litorales. Como se sabe, por su singular morfología natural, el área de las costas es idónea para la realización de diferentes actividades.

   Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca la relajación, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas empresas atrae una parte significativa de la población a estas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegidas.

   Toda esta amplia gama de intereses justifica la preocupación estatal de planificar la zona marítimo terrestre adecuadamente, a fin de armonizar el auge económico, sobre todo del sector turismo, y el conjunto de recursos naturales. Asimismo, es necesario conciliar también la inversión extranjera y nacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores locales.

   Esta es la intención que se ve plasmada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, al exigirse como paso previo a obtener concesiones, vía normal de ocupación por particulares en la zona restringida de las áreas declaradas turísticas, la existencia de un plan regulador (artículo 38).

   El plan regulador costero es definido como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado de la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (definición tomada del Proyecto de Reglamento para la elaboración de los planes reguladores en los litorales marítimos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993, p. 10).

   Todo plan de este tipo normalmente estará compuesto por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero consiste en una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del suelo en el área en donde se va a aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuáles se deben desarrollar dichos usos.

   Los planes reguladores costeros son documentos sumamente complejos,  en tanto se requiere tomar en cuenta, al momento de su elaboración, una serie de variables que de existir, al interrelacionarse, pueden afectar positiva o negativamente la ejecución práctica de los planes: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.), análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de  paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.) (íbid, ps. 19 y sigs).

   Todos estos factores, si bien esenciales desde el punto de vista de la planificación, han incidido en la práctica en una onerosidad considerable de los planes reguladores. Generalmente son sólo empresas de abundante capital las que sufragan los gastos para su elaboración, y de alguna manera queda la duda si el resultado final es plenamente objetivo o más bien se privilegia a los sectores contratantes.

   Es por eso que estimamos loable el proyecto de mérito en la medida en que se pretende fortalecer la actividad estatal, vía Instituto Costarricense de Turismo, en la labor de confección de planes reguladores, no sólo a instancia de parte (las municipalidades), sino también de oficio, lo que se traduce en una mayor imparcialidad. Lo que no queda claro es la dotación de fondos a dicho ente; sólo se menciona que podrán contratar el personal técnico requerido, pero no se hace alusión al financiamiento para ese propósito, que como ya señaláramos implica elevados costos. Creemos que este punto debe revisarse.

   El articulado propuesto (numeral 3º) persigue centralizar en un solo organismo la aprobación de los planes reguladores, función que al día de hoy tienen dos instituciones (artículo 38 de la Ley No. 6043): el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Podríamos decir que esta iniciativa obedece a una estrategia gubernamental generalizada en los últimos tiempos de aglutinar en un solo órgano diferentes competencias dispersas en varias instituciones estatales; ejemplos de ello podrían ser la Oficina Nacional Revisora de Proyectos de Construcción (Decreto No. 18888-VAH-P de 10 de marzo de 1989) o la Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental (Decreto No. 23783-MIRENEM de 28 de octubre de 1994). Esta tendencia busca una mayor rapidez y eficiencia en el proceso de verificación de requisitos en los distintos campos en que se propugna.

   Conviene aquí cuestionarse si tratándose de planes reguladores la competencia única sugerida para el ICT es la más oportuna. Si bien es cierto es el ente rector del turismo y las áreas sobre las que se habrían de aplicar aquellos son las declaradas turísticas, la Oficina especializada en revisión de planes reguladores, sobre todo los de carácter urbano, es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968). Incluso, este organismo ha confeccionado recientemente un proyecto bastante completo de reglamento para la elaboración de los planes reguladores en los litorales marítimos, de cita en esta opinión jurídica, y que recomendamos a los señores Diputados tener a la vista al momento de dictaminar sobre el presente proyecto de ley. Además, el INVU es quien conoce de toda la planificación urbana de los terrenos adyacentes a la zona marítimo terrestre, por lo que es prudente, a fin de lograr una armonización general de la región, que siga ejerciendo un rol decisorio en la revisión de planes reguladores costeros.

   En relación con lo anterior, es discutible la capacidad técnica de los miembros que conformarían el Consejo Interinstitucional, adscrito al Instituto Costarricense de Turismo, en tanto la mayoría son integrantes de diferentes juntas directivas (ICT, INVU, IFAM e IDA), que, de todos es conocido, sus nombramientos son de carácter político, sin coincidir necesariamente con una especialidad profesional útil al momento de evaluar planes reguladores. Recuérdese que este Consejo resuelve en definitiva sobre los planes propuestos y puede aún modificar o rechazar el informe del departamento técnico del ICT, el que sí se hallaría compuesto por funcionarios calificados (aunque podría aumentarse la lista con la presencia de un geógrafo).

   Cabría valorar, asimismo, la eventual inconstitucionalidad del proyecto en lo que toca a la administración de los intereses locales, que el artículo 169 de nuestra Carta Magna asigna a las municipalidades. El ordinal 15 de la Ley de Planificación Urbana, retomando el principio anterior, enuncia el reconocimiento a "la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional". Más adelante (artículo 17, inciso 3) estatuye la adopción formal del plan regulador por la municipalidad del cantón respectivo, contando con la aprobación previa de la Dirección de Urbanismo.

   El Proyecto consultado parece dejar en un segundo plano esta competencia municipal, en la medida en que parece ser el Instituto Costarricense de Turismo la última instancia en la aprobación del plan regulador, con la potestad de rechazar las modificaciones que la corporación local hubiese formulado (artículo 18).

   Sin que esta justificante legitime el aparente roce constitucional, la disposición anterior podría explicarse en la práctica de algunas municipalidades de negarse a recibir o adoptar, sin ningún razonamiento de peso, planes reguladores confeccionados por terceros.

   En esa misma línea, llama la atención el hecho de que en el artículo 5º del Proyecto no se mencione a las municipalidades entre las organismos o personas con competencia para elaborar planes reguladores, debiéndose conformar con solicitarlo al Instituto Costarricense de Turismo.

   Otra institución que parece no es tomada en cuenta por el Proyecto, al momento de constituir el Consejo Interinstitucional, es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dependencia pública que la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre le asigna funciones específicas de corte aprobatorio (artículos 18 y 22).

   Un tema ulterior que merece ser analizado técnicamente es el de los plazos. Aunque coincidimos con la regla de que deben ser normados, cabe la interrogante en el sentido de si los propuestos son suficientemente amplios. Como indicáramos, la formulación de planes costeros es complicada por la gran cantidad de factores que entran en juego y consumen un tiempo más o menos prolongado. Añádase a ello, la gran cantidad de solicitudes que indudablemente harán las municipalidades y que redundarán de modo probable en una presa de trabajo. Las consecuencias del incumplimiento en los plazos tampoco son contempladas por el Proyecto.

   Por último, de dictaminarse éste positivamente, habría que especificar, en el Capítulo de disposiciones finales, la normativa derogada de la Ley No. 6043 en punto a las entidades con competencia aprobatoria de planes reguladores.

   De usted, atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

VBC/ PROCURADOR ADJUNTO