C-040-96

6 de marzo de 1996

Ingeniero

Orlando Dorado Boza

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario IDA

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº PE-586-96 de 7 de febrero de 1996 (recibido en este Despacho el 29 del mismo mes), por el que solicita el criterio de la Procuraduría General "con respecto a la situación que se ha venido planteando en algunos asentamientos en los cuales sus parceleros han solicitado a este Instituto que se proceda al levantamiento de las limitaciones que soportan sus respectivos inmuebles y que están contenidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización, número 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas".

   Agrega en el citado oficio que su consulta específica es "si procedería que este Instituto, a instancia del beneficiario y una vez verificado el caso concreto puede perfectamente rectificar su morosidad administrativa en cuanto al otorgamiento del título de propiedad, pudiendo en consecuencia retrotraer el cómputo del período de limitaciones a la fecha en que debía entregarse el título".

   Para lo anterior, acompaña a su gestión el dictamen del Jefe del Departamento Legal del IDA Lic. Carlos E. García Anchía, según oficio N.º DL-1124-95 de 6 de diciembre de 1995, en el que se concluye lo siguiente:

"Con vista de lo anterior, y sobre todo lo diáfano que resulta lo externado en el párrafo final del primer dictamen ya citado (refiriéndose al pronunciamiento de esta Procuraduría Nº C-229-88 de 15 de noviembre de 1988, aclarado posteriormente en el Nº C-232-88 de 25 del mismo mes y año), es consideración del infrascrito que, con fundamento en lo establecido en los artículos 11, 20, 27, 33, 40, 45, 50, de nuestra Carta Magna, artículos 65 y 67 de la Ley 2825; artículos 3, incisos C y Ch, de la Ley de Creación del I.D.A. y artículos 4, 6, 8, 10, 11, 14, 15 y 157 de la Ley General de la Administración Pública, puede perfectamente el IDA en aquellos casos de Asentamientos muy antiguos en que se demuestre que el beneficio ha estado en su parcela desde tiempos casi inmemoriales y que se les entregó su título de propiedad en época reciente, rectificar el acto administrativo y rectificar la morosidad administrativa retrotrayendo el período de limitaciones al momento en que debía entregarse el título de propiedad una vez cumplido el período de prueba por parte del beneficiario".

   En este sentido me permito dar respuesta a su solicitud de consulta de la siguiente forma:

   Efectivamente, mediante dictamen de esta Procuraduría Nº C- 229-88 de 15 de noviembre de 1998, se describe una situación real que se da en el Instituto de Desarrollo Agrario, en punto al otorgamiento de instrumentos públicos de traspaso a favor de beneficiarios de parcelas adjudicadas por dicho Instituto, en relación con el plazo previsto de quince años, contados "desde la adquisición de la parcela", que dispone el numeral 67º de la Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, para la vigencia de las limitaciones temporales ahí descritas.

   Conviene entonces transcribir lo que en su oportunidad se advirtió por parte de la Procuraduría:

"Talvez subyace en el fondo de lo consultado alguna situación por la que el Instituto, pese a que no tiene motivo para revertir a su dominio la parcela adjudicada (artículo 66º de la Ley), no actúa con suficiente diligencia en el otorgamiento del título respectivo. De ser así, el beneficiario tendría posibilidad de recurrir ante los órganos del Instituto en aras de obtener una rectificación a la morosidad administrativa, pues tampoco es conveniente que la situación precaria a que se somete el agricultor, por requerimientos de interés público que refleja la ley, se extienda innecesariamente, ya que ese exceso no queda protegido por la misma ley, que como fines últimos persigue una mejor distribución de la tierra, un mejor nivel de vida del agricultor y el incremento de la producción nacional" (lo resaltado no es del original).

   Más aún, mediante pronunciamiento posterior Nº C-232-88 de 25 de noviembre de 1988, se llegó a clarificar el tema objeto de consulta (sea, la duración del período de prueba previo a la adquisición de la parcela) de la siguiente forma:

"Ciertamente, mi afirmación en el último párrafo del citado dictamen se dirige a plantear como antijurídico y por ende, contrario al fin último del ordenamiento bajo cuyo marco ejerce el Instituto de Desarrollo Agrario su competencia, dejar a discreción de la Junta Directiva u otro órgano, el decidir si se otorgan o no escrituras, no obstante que el adjudicatario ha cumplido con sus deberes en el período de prueba. Mi opinión es que, si se actúa así conscientemente por parte de la Administración, estaremos creando una especie de servidumbre, disimulada claro, pero contrario a la Constitución y a las leyes pertinentes, que persiguen un mayor reparto de la riqueza y no una concentración de poderes administrativos para controlar a grupos de personas, decidiendo cuándo y cómo, con absoluta e indebida discrecionalidad, otorgar escrituras públicas de traspaso.

Insisto en que, no obstante que la ley no fija plazo, pues eso debe decidirlo la Institución de una manera objetiva y genérica, según el Asentamiento de que se trate y con indicaciones técnicas de que disponga, no es jurídicamente sible (sic) que a voluntad suya se decida cuándo otorgar la correspondiente escritura de traspaso.

Si dentro del término especificado un adjudicatario no demuestra vocación productiva y organizativa con su parcela, el Instituto procede a revocar la adjudicación (con los reconocimientos legales conocidos), pues existen muchas personas aspirando a tener oportunidad de hacerlo.

Pero si el adjudicatario ha cumplido, la circunstancia de que transcurran los años sin que se le otorgue escritura pública, estaría generando distorsiones al propósito que debe satisfacer la Institución".

   Tales comentarios surgen a raíz de la interpretación que se le dio al artículo 67º de la Ley Nº 2825 de cita, tomando en consideración la situación o realidad descrita puntualmente en los pronunciamientos anteriormente mencionados. Para nuestros efectos, conviene transcribir también lo dispuesto en el referido artículo 67º:

"Artículo 67º.- El beneficiario no podrá traspasar el dominio de su predio, ni gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del Instituto, excepto que hayan transcurrido quince años desde la adquisición de la parcela y de que todas las obligaciones con dicho organismo estuvieren canceladas.

Tampoco podrá, sin esa autorización y durante el mismo término, gravar las cosechas, semillas, animales, enseres, útiles o equipos necesarios para la explotación de la parcela, a menos que todas sus obligaciones con el Instituto estuvieren canceladas. Para autorizar el gravamen del inmueble se requieren cuatro votos conformes de la Junta Directiva. Será absolutamente nulo cualquier contrato que se celebre sin que se cumplan las disposiciones anteriores.

Transcurridos los quince años y adquirido el derecho de propiedad, cualquier enajenación de parcela que, a juicio del Instituto, pueda producir la concentración o subdivisión excesiva de la propiedad, dará derecho a éste para adquirir la o las parcelas que se ofrezcan en venta por el precio que fijen los peritos nombrados por las partes, o por un tercero, en caso de discordia. Este tercer perito será nombrado por los otros dos expertos. El Registro Público tomará nota de las limitaciones a que refiere este artículo".

   De lo anterior se desprende con suma claridad que ya la Procuraduría había dado respuesta a la consulta que ahora nos ocupa, en el sentido de que era posible, en los términos y condiciones advertidos en los dictámenes Nº C-229-88 y Nº C-232-88, que el Instituto de Desarrollo Agrario, a solicitud del beneficiario, procediera a retrotraer el cómputo de quince años de que dispone el numeral 67º de la Ley Nº 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas y en cuanto a las limitaciones que éste detalla, a la fecha en que el IDA debía de otorgar el respectivo instrumento público de traspaso a favor del beneficiario, por haber éste administrado cumplido a satisfacción todas las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico y una vez analizado y verificado el caso concreto por parte de la Administración activa.

   Lo procedente ahora es advertir que dicha circunstancia, por la naturaleza y alcances de la misma, conviene que sea consignada por el Notario Público que otorgue la escritura correspondiente, con indicación expresa en tal caso de que la misma se hace con vista en el expediente administrativo que al efecto se ha levantado y con fundamento en el acto administrativo que por tal razón se deberá dictar.

   Así, se estaría "rectificando la morosidad administrativa" de no extender u otorgar la escritura pública de traspaso por parte del IDA y a favor del beneficiario, en el tiempo debido, habiéndose, eso sí, constatado previamente el cumplimiento de las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico para ello, lo cual queda siempre bajo la exclusiva responsabilidad de la Administración activa.

   Conviene precisar que la interpretación que se dio en aquel entonces del artículo 67º mediante los dictámenes Nº 229-88 y Nº C- 232-88, la que dicho sea de paso aún se comparte en un todo por no existir a la fecha nuevos elementos de juicio que obliguen a variar de criterio, obedeció a una serie de principios propios de la técnica de interpretación de normas, la que, a su vez, debe ser vista dentro del ámbito particular de que se trata, sea, disposiciones normativas de Derecho Administrativo.

   Si bien ya la Procuraduría General de la República se ha pronunciado reiteradamente sobre este mismo tema (ver en particular el pronunciamiento Nº C-035-96 de 27 de febrero de 1996), es importante destacar algunos aspectos que vienen a clarificar el fundamento o razón de ser de la posición que es objeto de comentario.

   Así, recordemos que "toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción" (tomado de: Juan Alfonso Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo. Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, p. 389).

   El propio don Alberto Brenes Córdoba advirtió que "...de otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, p. 43).

   Todo ello debe ser analizado a la luz de la doctrina que informan y desarrollan los artículos del Código Civil y de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) que se refieren a la tarea de interpretación, al indicar específicamente que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil). Por su parte, el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública dispone en este sentido que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular" y que "deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

   Además, recuérdese que "la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios" (artículo 4º de la LGAP); y que, "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia..." (artículo 16.1 de la LGAP).

CONCLUSION

   Es por lo expresado que resulta viable que el Instituto de Desarrollo Agrario, a instancia del beneficiario y una vez analizado y verificado el caso concreto por parte de la Administración activa (en los términos y condiciones advertidos en los dictámenes Nº C-229-88 y Nº C-232-88), proceda a retrotraer el cómputo de quince años de que dispone el numeral 67º de la Ley Nº 2825 de 14 de octubre de 196 y sus reformas y en cuanto a las limitaciones que éste detalla, a la fecha en que el IDA debía de otorgar el respectivo instrumento público de traspaso a favor del beneficiario, por haber éste administrado cumplido a satisfacción todas las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico.

   La circunstancia antes descrita, por la naturaleza y alcances de la misma, conviene que sea consignada por el respectivo Notario Público que otorgue la escritura correspondiente, con indicación expresa en tal caso de que la misma se hace con vista en el expediente administrativo que al efecto se ha levantado y con fundamento en el acto administrativo que por tal razón se deberá dictar.

   De esta forma se estaría "rectificando la morosidad administrativa" de no extender u otorgar la escritura pública de traspaso por parte del IDA y a favor del beneficiario, en el tiempo debido, habiéndose, eso sí, constatado previamente el cumplimiento de las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico para ello, lo cual queda siempre bajo la exclusiva responsabilidad de la Administración activa.

   No obstante, lo anterior, es fundamental que el Instituto de Desarrollo Agrario disponga las medidas y previsiones administrativas y normativas necesarias para evitar que tales situaciones, a todas luces inconvenientes, se sigan produciendo, todo en procura de una sana y más eficiente administración y prestación del servicio público.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

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