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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 066 del 03/05/1996
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 066
 
  Dictamen : 066 del 03/05/1996   

C-066-96


3 de mayo de 1996


 


Señor


Lic. Víctor González Jiménez


Asesoría Jurídica


Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados


S. O.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº AJ-CE-96-017 del 24 de abril pasado (asignado al suscrito el 30 del mismo mes), por el que nos remite el legajo del Procedimiento Ordinario de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto que concedió el pago del plus salarial de notariado al Lic. XXX.


Agrega en su oficio que lo anterior es para "proceder de conformidad con lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y en acatamiento de lo indicado por la Junta Directiva de AyA en el acuerdo número 96.070, adoptado en la sesión número 96.019 ordinaria del 18 de Marzo del presente año, en aras de que ese órgano procurador emita el dictamen final".


Sobre el particular me permito manifestar lo siguiente:


Ya en otras oportunidades esta Procuraduría ha conocido y resuelto solicitudes de la División Jurídica del Instituto consultante, similares a la que ahora nos ocupa. Más recientemente se han dado respuesta a las últimas mediante dictámenes Nº C-055-96 de 12 de abril de 1996, Nº C-062-96 de 2 de mayo de 1996 y Nº C- 065-96 de 3 del mismo mes.


Sin embargo, llama la atención que pese a tener conocimiento el Instituto gestionante de la jurisprudencia administrativa que más adelante se citará, en particular la desarrollada y reiterada en el dictamen Nº C-055-96 de 12 de abril de este año, se persiste en remitir expedientes administrativos de procedimientos ordinarios relativos al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el mismo defecto de fondo que ahí se ha advertido y puntualizado de manera clara y meridiana.


Esta práctica, de continuar, podría acarrear innecesarias dilataciones en el tiempo, lo cual se agravaría ante eventuales caducidades y, con ello, tener que afrontar los consecuentes perjuicios para la administración, lo cual considera prudente, esta Procuraduría, advertir.


No obstante lo indicado hasta el momento, deviene recordar que en los tres últimos dictámenes aquí citados, se realizaron una serie de consideraciones en punto a la jurisprudencia administrativa que ha establecido la Procuraduría en punto al nombramiento del Organo Director del Procedimiento Ordinario que debe ser establecido, en cumplimiento con el artículo 173º de la Ley General de la Administración Pública.


En dichos pronunciamientos se reiteró que "la Procuraduría General de la República ha establecido desde 1985, que en punto al nombramiento del Organo Director del Procedimiento Administrativo, éste debe ser designado, necesariamente, por el órgano competente para emitir el acto final de que se trate". Y se agregó, además, lo siguiente:


"Para el caso particular que nos ocupa, a saber, dentro del cuadro de referencia que enmarca el numeral 173º de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que puede llevar a cabo la Administración Activa, recientemente el Procurador Adjunto Dr. Luis Antonio Sobrado González, le dio respuesta en relación con unos expedientes administrativos enviados por usted, mediante dictamen Nº C-055-96 de 12 de abril último, señalando en esa oportunidad lo siguiente:


En relación con lo preceptuado en el artículo 173 de la Ley General, en el pronunciamiento Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994 se afirmaba lo siguiente:


El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos-- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).


Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud".


A lo anterior cabe agregar que "... el órgano administrativo legitimado para hacer una declaratoria de tal jaez, cuando se trate de actos provenientes de un ente público menor, lo es el jerarca respectivo; de manera que sería dicho órgano el que, previa instrucción del expediente correspondiente, debe requerir el pronunciamiento de esta Procuraduría, antes de dictar el acto final del procedimiento" (dictamen Nº C-113-94, del 11 de julio de 1994); órgano que, en el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, lo es su Junta Directiva.


De otra parte y como asunto que atañe a todo procedimiento administrativo, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:


"Las partes dentro del procedimiento administrativo son el sujeto administrativo y el sujeto administrado. Respecto al primero, y siguiendo los lineamientos de la Ley General de la Administración Pública, debemos distinguir entre el órgano director del procedimiento y el órgano decisor.


Este último es el que reúne las condiciones necesarias, incluyendo por supuesto la competencia, para resolver por acto final el procedimiento.


Por su parte, el órgano director es el encargado de tramitar y excitar el desarrollo del mismo, dictando las providencias que estime necesarias. Este deberá ser nombrado por el competente para emitir el acto final, es decir por le órgano decisor ..." -el destacado no es del original- (dictamen Nº C-173-95 de 7 de agosto de 1995).


Esta última afirmación supone ratificar y generalizar el criterio que ya había externado la Procuraduría en su pronunciamiento Nº C-166-85, del 22 de julio de 1985, cuando a propósito de los procedimientos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de manera rotunda expresaba:


"Es criterio de este Despacho que el Organo Director del Procedimiento debe ser designado por el órgano competente para emitir el acto final. Igualmente hemos considerado que una vez instruido el procedimiento el órgano director debe remitir el expediente respectivo al órgano con competencia para resolver sobre el fondo del asunto para que éste requiera los dictámenes que la ley exija" (la negrilla también nos corresponde).


En esta oportunidad, nuevamente debe reiterarse lo externado por la jurisprudencia dictada por la Procuraduría, y siendo consecuentes y coincidentes en un todo con lo advertido por el último dictamen Nº C-055-96, se debe afirmar que "la Junta Directiva del Instituto, como órgano decisor, era el único competente para designar a los órganos directores de los procedimientos administrativos que se analizan. Más aún: por encontrarse enderezados a la eventual anulación de actos declaratorios de derechos y con aplicación del referido artículo 173 de la Ley General, sólo podían iniciarse por acuerdo de dicha Junta Directiva".


Independientemente de los antecedentes que dieron motivo a la investigación que es objeto de estudio, así como el resultado de la misma, de lo cual por el momento no es dable pronunciarse por las razones que de seguido se explicarán, es claro que en el Procedimiento Administrativo Ordinario, reflejado materialmente en el expediente administrativo a nombre del Lic.  XXX, se tiene que el primer acto lo constituye el Oficio Nº DJ-M-159-95 de primero de agosto de 1995, suscrito por el Lic. Víctor González Jiménez, de la División Jurídica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y dirigido al Lic. Alfredo Andreoli González, del Departamento de Expropiaciones del mismo Instituto, en el que textualmente le indica:


"Por medio de la presente lo nombro Organo Director del Procedimiento que debe seguirse para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que concede al Lic. XXX el pago por concepto de notariado, todo de conformidad con lo dispuesto por los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública" (folio uno).


Si partimos de las consideraciones jurídicas ya suficientemente desarrolladas en los pronunciamientos antes referidos, se desprende que también en el presente caso del Lic. XXX, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no dictó ningún acuerdo disponiendo solicitar a la Dirección Jurídica que iniciara el procedimiento administrativo para la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta, y tampoco nombrando a la persona de manera particular y con carácter de investidura, que conformaría el órgano director del procedimiento.


Lo que existe es el oficio antes transcrito Nº DJ-M-159-95 de primero de agosto de 1995, en el que el Lic. Víctor González Jiménez, de la División Jurídica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, le comunica al Lic. Alfredo Andreoli González, del Departamento de Expropiaciones del mismo Instituto, que "lo nombro Órgano Director del Procedimiento que debe seguirse para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que concede al Lic. XXX el pago por concepto de notariado, todo de conformidad con lo dispuesto por los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública".


Sobre este tipo de comunicación, se reiteran las observaciones externadas en el dictamen Nº C-055-96, las que también resultan del todo aplicables para nuestro caso sometido a estudio:


"Esta abdicación competencial por parte de la Junta Directiva resulta, jurídicamente, inaceptable; lo anterior, entre otras cosas, porque no existe norma que autorice una delegación de esa función (artículos 85 y 89 de la Ley General).


Cabe concluir que el error indicado se traduce en un conjunto de actuaciones procedimentales ordenadas por órganos incompetentes, lo cual provoca la nulidad absoluta de todo lo actuado.


En relación con estas últimas afirmaciones, nótese que se ha omitido una formalidad del procedimiento que no puede ser calificada de insustancial, por la eventual indefensión que dicho error puede causar o inducido.


Asimismo, que el informalismo propio del procedimiento administrativo en general, no puede invocarse para subasanar nulidades absolutas acaecidas en su seno (doctrina de los artículos 223 y 224 de la Ley General de la Administración Pública)".


CONCLUSION


Siendo consecuentes con los análisis jurídicos que por vía de la jurisprudencia administrativa ha realizado la Procuraduría General de la República, en punto al tema del inicio del procedimiento ordinario de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta; del nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo que prevé el numeral 173º de la Ley General de la Administración Pública, así como del estudio que se ha verificado del expediente administrativo del Lic. XXX, se puede concluir que en la especie nos encontramos imposibilitados de rendir dictamen favorable dentro de dicho procedimiento administrativo, por cuanto lo actuado, desde un principio, se encuentra viciado.


Es claro que el procedimiento administrativo que nos ocupa ha sido dirigido por un órgano director que deviene incompetente, al no haber sido nombrado o investido por el órgano que, en definitiva, es el que debe resolver sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de que se trata, a saber, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la que ni siquiera aparece ordenando el inicio del procedimiento administrativo.


Con toda consideración,


 


Lic. Geovanni Bonilla Goldoni


PROCURADOR ADJUNTO


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cc: Archivo.-


Adjunto: Original Expediente Administrativo.-


ARCHIVADO: CONS\066-NUL3.AYA