C-078-96

San José, 15 de mayo de 1996

Ing. Johnny Araya Monge

Ejecutivo Municipal

Municipalidad de San José

S.D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio No. 1766 de 27 de marzo de 1996, en el cual solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con la nulidad absoluta, evidente y manifiesta prevista en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, de varias cláusulas de la Convención Colectiva de esa Municipalidad.

   Adjunto a la indicada solicitud se incluyen la Convención Colectiva mencionada y un estudio jurídico realizado por el Lic. Ricardo Harbottle Ch. sobre el tema.

   En el indicado estudio, en relación con lo consultado, se expresa:

"Con el objeto de poner a Derecho dicha Convención caben varias alternativas:

La Primera, es la Declaratoria de Oficio, por parte del Concejo Municipal, de las Cláusulas que contienen una Nulidad Absoluta, que son las que hemos comentado en este documento, previo Dictamen de la Procuraduría General de la República, al tenor de lo que disponen los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública.

La Segunda alternativa, es la de entablar un Juicio Contencioso Administrativo de Lesividad, al tenor de lo que dispone los artículos 10 inciso 4, 35, 36, 37 y 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En ese Juicio Contencioso Administrativo, se plantearía un Incidente de Suspensión del Acto Administrativo, con el objeto de suspender la aplicación de las Cláusulas correspondientes hasta que termine el Juicio en todas sus instancias.

La Tercera alternativa, sería la de plantear un recurso de Inconstitucionalidad, en el eventual caso de que alguien quisiera sostener el rango legal de una Convención Colectiva, porque en todo caso esa Convención sería inconstitucional, al tenor de lo que dispone la Constitución Política o bien un amparo, si es que resulta más apropiado al caso.

Por último, la Cuarta alternativa, pero que debe ser la Primera en un orden de prioridades, consistiría en una ronda de negociaciones con los Dirigentes Sindicales, esperando encontrar en ellos la comprensión necesaria de que las Leyes Sociales de ningún modo autorizan el Abuso (...)"

I.- SOBRE EL OBJETO DE LA DECLARATORIA DE LA NULIDAD EN VIA ADMINISTRATIVA Y EN LA VIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

   Es preciso señalar que de manera excepcional existe la posibilidad de que la Administración Pública declare nulos sus propios actos de los cuales derivan derechos los administrados, para ello el Ordenamiento Jurídico establece requisitos indispensables para el ejercicio legítimo de la indicada potestad.

   Se debe indicar además que los actos administrativos pueden estar viciados de tres tipos de nulidad, según lo establece la Ley General de la Administración Pública, es decir: la relativa, la absoluta y la absoluta, evidente y manifiesta.

   La indicada ley, en su artículo 173, dispone que la Administración Pública por su propio medio, previo dictamen favorable de esta Procuraduría, podrá declarar nulo un acto administrativo del cual derive derechos un administrado, siempre que la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

   Por ello la Jurisprudencia de este órgano consultivo ha indicado que, mediante ese dictamen previo, esta Procuraduría realiza funciones de contralor de legalidad de los actos de la Administración Pública. (vid entre otros, Dictamen C-024-94 de 10 de febrero de 1994).

   Dicha declaratoria debe estar precedida de un procedimiento administrativo ordinario, según lo dispone el numeral 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

   Por su parte, sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, existe jurisprudencia reiterada de esta Institución en el sentido de que no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación. (En ese sentido, entre otros, véanse Dictamen C-019-87 de 27 de enero de 1987, C- 062-88 de 4 de abril de 1988, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C- 107-93 de 18 de agosto de 1993 y C-024-94 de 10 de febrero de 1994).

   De lo expuesto es evidente que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, así como la vía contencioso-administrativa en sede jurisdiccional en el caso del proceso de lesividad, son exclusivas para la revisión de la legalidad o ilegalidad de los actos propios de la Administración Pública.

II.- SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE LA DECLARATORIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN VIA ADMINISTRATIVA

   En el caso en estudio se pretende la aplicación del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública a la Convención Colectiva, la cual, como se verá, tiene una naturaleza contractual especial, que difiere claramente de los contratos comunes y de los actos administrativos.

   Desde ese punto de vista es necesario indicar que se ha definido a las Convenciones Colectivas de trabajo como "(...) los convenios que celebran las organizaciones sindicales de trabajadores y los empresarios, para la fijación de las condiciones de trabajo en una o varias empresas o ramas de la industria o del comercio." (El subrayado no es del original) DE LA CUEVA, Mario, El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, México, Editorial Porrúa, 1986, p.377.

   Además, se debe especificar que estos acuerdos tienen dos tipos de reglas, las cuales han sido llamadas cláusulas normativas y cláusulas obligacionales.

   En este sentido se señala que "el contenido normativo consiste en las condiciones de trabajo y empleo, y el obligacional -también denominado más recientemente instrumental- en los compromisos que adquieran las partes entre sí sin que los trabajadores o los empresarios - de no ser éstos parte en el convenio- queden vinculados directamente-." (El subrayado no es del original) GARCIA FERNANDEZ Manuel, Manual de Derecho de Trabajo, Barcelona, Editorial Ariel, 1990, p.224.

   De igual forma se afirma que:

"El convenio colectivo de trabajo tiene un contenido dual, a saber: es una norma, con preceptos generales, abstractos e impersonales y, a la vez, es un vínculo jurídico, concreto y entre partes determinadas; en sus cláusulas normativas se fijan los salarios mínimos por categorías profesionales, las jornadas y descansos, las primas de producción, los beneficios complementarios de Seguridad Social, etc., es decir se regulan las condiciones de trabajo que tendrán que respetar, al contratar entre sí, las personas representadas en la negociación, a saber: los empresarios y los trabajadores singularmente considerados; en sus cláusulas obligacionales, en cambio, se fijan los derechos y, en especial, los deberes asumidos directa e inmediatamente por las partes de la negociación, que han firmado o suscrito el convenio; entre dichos deberes destaca el de paz laboral, que obliga a las organizaciones pactantes, con todos los medios lícitos a su alcance, a mantener el convenio, a no promover ni realizar conflictos contrarios a su enseñanza, etc." (El subrayado no es del original) BORRAJO DACRUZ, Efren, Derecho Español del Trabajo, Madrid, Editorial Tecnos, 1978, p.360 y 361.

   De acuerdo con lo expuesto, la Convención Colectiva es un acuerdo entre partes, es decir un convenio o contrato bilateral que tiene como marco de acción, materia exclusivamente laboral, lo que implica la regulación de condiciones de trabajo, fijación de ingresos de los trabajadores y otros beneficios laborales.

   Nuestra Carta Magna establece que la potencia jurídica de las convenciones colectivas de trabajo será la misma que la de la ley al indicar:

"Artículo 62.- Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados."

   Esta característica hace de la Convención Colectiva un contrato especial con fuerza de ley por disposición expresa constitucional. Es contrato porque es el resultado del acuerdo entre partes -bilateralidad y relación sinalagmática- y es especial por la potencia jurídica de ley que le asigna la Constitución Política.

   Es claro por ello que la convención colectiva no puede ser asimilada ni a un acto administrativo declaratorio de derechos ni a un contrato administrativo común -cuando sea el Estado parte-, razón por la cual existe una imposibilidad por forma y por fondo de que sus cláusulas sean revisadas por ilegalidad en la vía administrativa según lo establecido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

   Conforme a lo establecido por el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:

"Artículo 73.-Cabrá la acción de inconstitucionalidad: Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional. (...)"

   Del estudio del Lic. Harbottle, es preciso, en relación con una de las cláusulas de la Convención Colectiva bajo análisis, citar lo siguiente:

" (...) existe suficiente fundamento jurídico para demostrar la nulidad de dicha Cláusula por CONTRARIA al orden Jurídico y a expresas Disposiciones de la ley en general y de la Ley General de la Administración Pública en particular y por supuesto, de la Constitución Política." (El subrayado no es del original).

   En vista de lo anterior, y sin que por ello implique juicio alguno de esta Procuraduría al respecto, se ha de manifestar que la vía idónea para la anulación de las cláusulas de la Convención Colectiva bajo estudio, parece ser entonces la Acción de Inconstitucionalidad y no como se pretende, la declaración de ilegalidad en vía administrativa. (véase en ese sentido: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1355-96 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996).

III.-CONCLUSION

            De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que la posibilidad de declarar la nulidad, absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, es exclusiva para el caso de los actos administrativos, por lo que no es extensible a las Convenciones Colectivas, razón por la cual éste Organo es incompetente en el presente asunto para emitir la declaratoria solicitada.

Se despide, atentamente,

 Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/MLE