C-107-89

20 de junio de 1989

Lic. José Arnoldo Sáenz Paniagua

Jefe Depto. de Organizaciones Sociales

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Su Despacho.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio 881-OS-89, del 11 de mayo último, mediante el cual formula una serie de cuestiones en torno a la función registral de ese Departamento, que nos permitimos sintetizar en los siguientes términos:

PRIMERA:

En virtud del control legal y estatutario sobre las cooperativas, que por ley compete al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCCOP), éste puede declarar la nulidad de las decisiones ilegales que aquéllas tomen, sea esa ilegalidad determinada por el contenido del acto o por vicios en la constitución de la asamblea de cooperativistas o de delegados.

Su consulta sobre este punto se refiere a "qué procedimiento habrá que utilizar para llegar a tal decisión".

Sobre el particular opina este Despacho que el INFOCOOP podría actuar de oficio o a petición de la parte interesada, investigando el acto cuestionado, con audiencia de las personas involucradas en la actuación, para emitir, finalmente, la respectiva resolución. Esta, una vez firme, constituirá un acto ejecutivo, de obligado acatamiento tanto para la cooperativa efecto como para la Administración Pública. Es obvio que antes de su firmeza, la resolución que emita el INFOCOOP estará sujeta a los recursos previstos por el ordenamiento jurídico.

SEGUNDA Y TERCERA:

Consulta usted si en caso de producirse la declaración de nulidad de una asamblea, por parte del INFOCOOP, tal pronunciamiento inhibiría a ese Departamento para registrar los movimientos ocurridos con ocasión de la asamblea anulada.

En efecto, la declaración firme de nulidad de una asamblea, por parte del órgano competente, conlleva la de sus acuerdos. En atención a su invalidez, éstos no serían susceptibles de registro.

Ahora bien, en el supuesto de acuerdos ya inscritos por ese Departamento, la resolución firme del INFOCOOP, declaratoria de su nulidad, fundamentaría a su vez la anulación de los asientos respectivos, a tenor de la doctrina del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública y del numeral 472, inciso 2º del Código Civil.

Cabe aclarar que pese a la incuestionable naturaleza privada de la actividad que realizan las cooperativas, la cual se ejerce dentro del ámbito de la "autonomía de la voluntad", tal como lo ha sostenido este Despacho, "el interés y la participación financiera y técnica que el Estado otorga al cooperativismo, y el carácter de utilidad pública y de interés social que reconoce a las cooperativas, justifican el control de sus actividades, con el objeto de determinar la legalidad de sus decisiones". (Vid. Pronunciamiento C-240-88 citado).

La indicada legitimación de esas potestades de control, prescritas a través de disposiciones del ordenamiento jurídico, positivo, fundamenta asimismo la validez y eficacia de los actos concretos de control, por parte de los órganos públicos competentes, como sería la declaración de nulidad de las decisiones tomadas al margen de la legalidad por las cooperativas.

CUARTA

Consulta si en virtud de los artículos 267 del Código de Trabajo y 10 de la Ley Nº 6970 del 7 de noviembre de 1984, compete a ese Departamento el control legal y estatutario de los sindicatos y de las asociaciones solidaristas. Agrega un comentario sobre su preocupación porque el ejercicio de una competencia de control, como la comentada, implique que la Administración se arroga atributos jurisdiccionales, contraviniendo así la Constitución Política, el Convenio 87 de la OIT y la Sentencia Nº 155 de 19 de diciembre de 1984 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

Sobre el particular es de interés tener presentes los textos legales en cuestión, así como el artículo 97 de la Ley Nº 5185.

"Artículo 267.-Corresponderá al Ministerio de trabajo y Seguridad Social llevar a cabo, por medio de la Oficina de Sindicatos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la más estricta vigilancia sobre la organizaciones sociales, con el exclusivo propósito de que estas funcionen ajustadas a las prescripciones de ley. Al efecto cumplirán las obligaciones y ejercerán el derecho de que habla el inciso f) del artículo 69".

Artículo 10.-...Para que una asociación solidarista ejerza lícitamente sus actividades, los estatutos deberán ser aprobados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social e inscritos en el Registro de Asociaciones Solidaristas que al efecto llevará ese Ministerio.

Este además ejercerá la vigilancia y control estatutario y legal de las actividades que realicen todas la asociaciones creadas al amparo de esta ley..."

Artículo 97.-Corresponderá a INFOCOOP, llevar a cabo la más estricta vigilancia sobre las asociaciones cooperativas, con el exclusivo propósito de que éstas funcionen ajustadas a las disposiciones legales..."

Tal como se advierte de los textos legales precedentes transcritos, existe gran similitud en las atribuciones que ellos otorgan a los respectivos órganos estatales y en el propósito que tales atribuciones persiguen. En efecto, el control se ejerce sobre dichas organizaciones con el objeto de que éstas funcionen con apego a las disposiciones legales. Si en su actuación se apartan del ordenamiento jurídico, al órgano encargado de su vigilancia y control compete declararlo así.

Ahora bien, los alcances de tal declaración no podrían ser otros que la nulidad de los actos contrarios al ordenamiento jurídico, tal como se analizó por este Despacho en el Pronunciamiento Nº C-240-88 ya citado, para el caso de las cooperativas. Igualmente, en el caso de los sindicatos y de las asociaciones solidaristas, la competencia otorgada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es similar a la conferida por la ley a INFOCOOP y por ello, el alcance de la declaración que haga respecto a la ilegalidad de los actos de esas organizaciones, conlleva la nulidad de tales actos.

Expresado de otro modo, el artículo 267 del Código de Trabajo y el artículo 10 de la Ley 6970, otorgan al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la necesaria competencia para declarar la nulidad de las actuaciones llevadas a cabo por los sindicatos y por las asociaciones solidaristas que infrinjan sus estatutos y/o el ordenamiento jurídico por el que deben regirse.

El ejercicio de dicha competencia por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, si bien constituye actividad que podría identificarse como "jurisdiccional", en la medida que involucra un procedimiento y una eventual contención entre partes-, ello no significa que la administración se esté arrogando la función jurisdiccional reservada por la Constitución Política a favor del Poder Judicial.

Hay insalvables diferencias entre los procedimientos administrativos y los judiciales, así como con respecto a sus efectos.

Entre éstos reviste especial interés advertir que las resoluciones en sede administrativa no producen cosa juzgada y son, por principio, revisables en vía judicial, conforme los términos del artículo 49 de la Constitución Política. Todo sin perjuicio de la ejecutividad del acto administrativo.

El ejercicio de la competencia otorgada por ley al Ministerio de Trabajo, para controlar la legalidad de las actuaciones de los sindicatos y de las asociaciones solidaristas, tampoco implica ni permite intervenir en los conflictos que se susciten "al interno de la organización".

Es de primordial relevancia precisar los alcances del control legal y estatutario que las transcritas disposiciones legales otorgan al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tanto frente a los sindicatos como ante las asociaciones solidaristas.

Este control se limita al examen de la conformidad que las actuaciones de las organizaciones sociales, como tales deben guardar con los respectivos estatutos y con el ordenamiento jurídico, sin que tal vigilancia alcance el comportamiento de sus miembros, en tanto que personas particulares, ni los eventuales conflictos que entre sus órganos o entre sus miembros se susciten, por motivos ajenos a la observancia de la normativa jurídica que rige la organización.

Cabe aquí recordar los términos del citado pronunciamiento Nº C-240-88, cuando explica que el control de legalidad se establece en tutela del interés público y de terceros que podrían ser lesionados con las actuaciones ilegales del órgano controlado. De ahí la necesidad de anular los acuerdos y demás actos ilegales.

Tampoco alcanza, este control, la oportunidad o la conveniencia de los actos, de donde su ejercicio no entraña ni debe entrañar valoraciones que excedan la conformidad o no de los actos con el ordenamiento jurídico. En esta medida, no cabe admitir que el control estatutario y de legalidad contravenga los principios del Convenio Nº 87 de la O.I.T., ni la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Justicia. Antes bien, los artículos 2 in fine y 8 del mencionado Convenio prescriben la obligación, para las respectivas organizaciones y sus miembros, "de observar los estatutos de las mismas" y de "respetar la legalidad".

No hay por lo tanto contradicción entre el control de legalidad y los principios del Convenio 87 de la O.I.T.

QUINTA

Si podría cualquier interesado recurrir ante ese Departamento "pretendiendo que previo al registro de una Asamblea sindical o solidarista, se comprobase que esa asamblea se realizó bajo el marco legal establecido?"

La respuesta es afirmativa, en el sentido de que cualquier interesado podría gestionar en los términos que su consulta indica, sin que ello signifique necesariamente que tal gestión deba ser acogida.

En el caso de los sindicatos, la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dispone como una atribución de esa Dependencia, "realizar las comprobaciones previas a la inscripción de organizaciones sindicales...”

Tratándose de asociaciones solidaristas, los artículos 10, 68 y siguientes de la Ley Nº 6970 (Ley de Asociaciones Solidaristas), prevén asimismo el control de legalidad y estatutario de los documentos a inscribir.

Lo anterior no excluye la posibilidad de que cualquier interesado advierta o denuncie ante ese Departamento la comisión de alguna irregularidad, que conduzca, previa investigación, a la denegatoria de inscripción.

Si la denuncia, empero, no reviste la seriedad necesaria para ser tomada en cuenta, podría ser rechazada y proceder ese Departamento a inscribir los documentos de que se trate, si éstos cumplen con los requisitos legales y a los funcionarios les merece fe su autenticidad y legitimidad.

Por su parte, el rechazo de la denuncia podría ser objeto de recursos administrativos y jurisdiccionales, tal como lo prevé nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, mientras la denuncia no sea resuelta favorablemente por resolución firme, prevalecerá la inscripción registrada, en virtud de la ejecutividad del acto administrativo.

Finalmente cabe reiterar, que las atribuciones otorgadas por ley a ese Departamento, le permiten declarar la nulidad de los actos viciados de nulidad absoluta, que realicen tanto los sindicatos como las asociaciones solidaristas. El ejercicio de esas atribuciones legales podrá llevarlas a cabo de oficio o a instancia de parte, con audiencia de las personas involucradas.

Si las infracciones a los estatutos o al ordenamiento jurídico no constituyen vicio que amerite la declaración de nulidad absoluta, corresponde a ese Despacho proponer las correcciones respectivas, a efecto de que dichas organizaciones ajusten su actividad a las prescripciones de ley. (Vid. TITULO QUINTO del Código de Trabajo, artículo 41 del Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -Decreto Ejecutivo Nº 1508-TBS de 16 de febrero de 1971-, artículo 47 y siguientes de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y artículo 10, 68 y siguiente de la Ley de Asociaciones Cooperativas).

De usted muy atentamente,

Licda. Mercedes Valverde Kopper

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MVK/er