C-108-89

21 de junio, 1989

Señor

José Adrián Vargas Barrantes

Sub-Tesorero Nacional

Tesorería Nacional

S.O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento Oficio Nº 2233 de 5 de junio último, por medio del cual solicita de este Órgano Consultivo, un pronunciamiento respecto de "los alcances del artículo 22 de la Ley Nº 5525 y su Reglamento con el fin de tener un marco jurídico de referencia que nos permita determinar cuáles son los entes descentralizados, exceptuando los detallados en el artículo 3 del Derecho Ejecutivo 5184-P, que deberán contribuir con este Fondo".

            La interpretación de las normas jurídicas por usted citadas debe tomar en cuenta dos aspectos fundamentales del Derecho Administrativo: La descentralización y el concepto de competencia jurídica.

A-. La descentralización.

            Conforme con el artículo 22 de la Ley de Planificación, todo ente descentralizado debe contribuir con un porcentaje de sus recursos para la creación del Fondo del Plan Nacional de Desarrollo. Es preciso, entonces determinar qué se entiende por "ente descentralizado", tanto legislativa como doctrinariamente.

1- La legislación.

            La Ley General de la Administración Pública nos señala que:

Art. 1º.- "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de Derecho Público y Privado".

            Así tendremos entidad descentraliza cuando se trate de un ente público diferente del Estado. Es pues, indispensable que se trate de una persona jurídica de derecho público y que esa personalidad jurídica que ostente el organismo no se resuma o integre en la del Estado. En otras palabras, esos entes públicos con personalidad jurídica propia conforman la Administración Descentralizada, lo que implica que existe un fenómeno de descentralización administrativa.

            Además, del propio texto de la Ley de Planificación Nacional es posible establecer cuáles entes son descentralizados. En efecto, en diversos artículos, la ley se refiere a "instituciones autónomas" e instituciones semiautónomas", es decir los entes que tienen esa forma de organización pública constituyen entes descentralizados para los efectos de su ley, (artículo 3, b) 12, 13, 16, 18, 19 de la Ley de Planificación) e integran el Sistema de Planificación.

2- Doctrina.

            Sobre el proceso de descentralización, señala el Lic. Ortiz Ortiz:

"Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada.

La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento.

La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial; y es a título exclusivo en razón del carácter excluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan la otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento..." E, ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del  Derecho Administrativo (Textos minografiado, Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 6-7).

            En el mismo orden de ideas, señala Entrena Cuesta:

"...podemos definir, desde el punto de vista dinámico, la descentralización administrativa, considerada en su aspecto jurídico, como el fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de la Administración directa a la indirecta, en su condición de tal, o disminuye la tutela o la vigilancia de aquélla sobre ésta…

Con el término "descentralización", empleado en su aspecto estático, se alude al hecho de la existencia en el ámbito de la Administración Pública -considerada en sentido amplio- de una serie de entes los entes publicados menores- que junto con el Estado, tienen encomendada la realización de los fines públicos". R, ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos, Madrid, 1976, p. 134.

            Conforme con lo expuesto, es posible afirmar que el artículo 22 de la Ley de Planificación Nacional contempla los entes públicos menores existentes en nuestro ordenamiento que en razón de su personalidad pública y del régimen de descentralización existente, constituyen entes descentralizados. En razón de los objetivos del Fondo que se crea por dicho artículo podría afirmarse, incluso, que el "término" ente descentralizado" se refiere también a organismos que debido al giro de su actividad constituyen verdaderas empresas públicas. Esta interpretación encontraría fundamento en el hecho de que el Plan Nacional de Desarrollo debe necesariamente comprender el planeamiento y programación de la actividad de todo el sector público, sea el Estado, la Administración Pública descentralizada y las empresas públicas. Empero, el reglamento a la Ley tiende a restringir los alcances del precepto legal que comentamos.

            En efecto, al referirse a las "instituciones contribuyentes" al Fondo del Plan Nacional de Desarrollo, el artículo 3º del Decreto Nº 5184-P de 10 de setiembre 1975, enumera una serie de entes descentralizados como obligados a contribuir y agregar a: "cualquier otro ente descentralizado que fue (sic) establecido en el futuro, a juicio del consejo de Coordinación Interinstitucional". Y afirmamos que este precepto restringe la expresión "entes descentralizados" porque, en primer término identifica "ente descentralizado" con "institución autónoma". Efectivamente, el artículo solo comprende entes autónomos haciendo la excepción con el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, que a la época era organizado como institución semi-autónoma. Pero excluye otros entes semiautónomos como la JASEC y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. En segundo término, en lugar de establecer la obligación de contribuir respecto de todo ente descentralizado que se estableciere en el futuro, otorga una competencia al consejo de Coordinación Interinstitucional, para que defina cuáles entes deben contribuir en el futuro.

B-. La Competencia administrativa.

            En virtud de lo dispuesto por el decreto de comentario, se atribuyó, vía reglamento, una competencia a este Consejo de Coordinación, cuyas funciones esenciales son la representación de los organismos concernidos por el Plan Nacional, la coordinación y asesoría en la elaboración de los planes y programas. Dado lo dispuesto por el reglamento, corresponde al conjunto de entes descentralizados -por medio de sus representantes- y al Ministro de Planificación decidir cuáles otros entes contribuirán con el Fondo.

            Ahora bien, se nos indica que este Consejo no funciona desde hace algún tiempo, lo que impide cumplir con dicha atribución, por lo cual se requiere de la Procuraduría el determinar cuales son los otros entes descentralizados que junto con los establecidos en el artículo 3º del Decreto Ejecutivo Nº 5184-P deben contribuir con el Fondo.

            Al respecto, es preciso indicar que la competencia del Consejo de Coordinación Interinstitucional, aunque de base reglamentaria, encuentra fundamento en el orden jurídico. Esa competencia debe, por ende, ser respetada ya que de lo contrario se infringiría el principio de legalidad y su corolario, el principio de competencia. Procede recordar que el órgano o ente público solo es competente para ejercitar los poderes expresamente otorgados por el ordenamiento, de modo que el acto administrativo sólo es válido cuando ha sido emitido por la autoridad con potestad legalmente atribuida al efecto: "Que es la competencia de un órgano o sus poderes, cuáles son sus poderes o competencias "jurídicas", es decir normativas. Son evidentemente los actos normativos que el derecho lo habilita a realizar, el conjunto de "actos jurídicos" que le son permitidos por el orden jurídico, o bien, aquellos en los cuales está llamado a participar.” Ch, EISENMANN: Cours de Droit Administratif T. I. LGDJ. P. 490.

            Puesto que el reglamento habilita exclusivamente al Consejo de Coordinación interinstitucional para decidir cuáles otros entes descentralizados contribuyen al Fondo, esa determinación sólo es válida en la medida en que sea tomada por dicho consejo.

            Por otra parte, la competencia es irrenunciable e indisponible y ha sido otorgada para ser ejercida, por lo que el Consejo está obligado a ejercitarla, para lo cual es necesario que el señor Ministro de Planificación convoque al Consejo correspondiente. En todo caso, la inoperancia del Consejo no puede ser absoluta, puesto que es el órgano el que "decide" sobre el presupuesto del Fondo. O bien, para conformar el reglamento al texto de la ley, es recomendable que el artículo 3º sea derogado, eliminando la atribución del Consejo y establecimiento la obligación de contribuir de todo ente descentralizado, tal como lo señala la ley. Esa obligación derivaría única y exclusivamente de la naturaleza jurídica del ente público. En cuyo caso, bastaría que el Ministerio compruebe que una entidad es descentralizada para que proceda al cobro de la contribución.

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que en tanto el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Nº 5184-P de 10 de setiembre 1975 esté vigente, los entes descentralizados obligados a contribuir con el Fondo de Plan Nacional de Desarrollo son aquellos allí enumerados, y los que el Consejo de Coordinación Institucional haya determinado o determine en el futuro, sin que sea jurídicamente válido que otro órgano público pueda determinar otros entes contribuyentes.

            Del señor Sub-Tesorero Nacional, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

MIRCH-dmc.