C-066-97

San José, 2 de mayo de 1997

Sr.

Ing. Rodolfo Silva Vargas

Ministro de Obras Públicas y Transportes

S.D.

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 973875 de 4 de abril último, mediante el cual consulta a la Procuraduría General acerca de la "duración (vigencia temporal) de los "estados de emergencia" que ante eventos naturales y otros de diversa índole y mérito, se declaran en el ámbito del Poder Ejecutivo, a fin de procurar solucionar o solventar los efectos negativos que se producen en nuestro medio".

   Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal de ese Ministerio. En dicha opinión, la Asesoría sostiene que "los "estados de emergencia" y los "procedimientos para su solución" deben mantenerse por el tiempo que técnicamente fuere necesario para su atención". Criterio que, estima, es efecto directo de la "autoaplicabilidad" del numeral 180 de la Constitución y de lo determinado por el Considerando XXIX del Voto N. 3410-92 de la Sala Constitucional. Deduce de ese Considerando que los estados de emergencia no presentan una limitación temporal, sino que deben extenderse por el tiempo que técnica y racionalmente sea necesario. En ese sentido, afirman que el voto de la Sala modificó la Ley N. 5901, en lo que concierne su artículo 2º. Por lo que las actividades materiales necesarias para atender un estado de emergencia deben ejercerse sin limitación de tiempo. Agrega que la Sala no tomó en cuenta el artículo 2 de la Ley N. 5901, por lo que estima que la Contraloría realiza una interpretación equivocada del contenido y los alcances del voto N. 3410-92 de la Sala y "asume el papel protagónico en un ámbito ajeno a su competencia (sentido laxo)".

   En oficio N. 973955 de 14 de abril siguiente, el señor Ministro aclara que el objeto de la consulta es el establecer "si conforme el contexto jurídico expresado (normas citadas y fallos de la Sala Constitucional) el numeral 2 de la Ley N. 5901 mantiene o no su vigencia a este momento".

   Por existir criterios contrapuestos sobre la materia y en virtud del efecto vinculante de este dictamen, mediante oficio de 15 del mismo mes, se otorgó audiencia a la Contraloría General de la República.

   En oficio N. DAJ-0776 de 24 de abril siguiente, la Dirección General de Asuntos Jurídicos, evacua la audiencia otorgada. En dicho oficio se transcribe el criterio de esa Dirección N. 3137 de 17 de marzo anterior, dirigido al Ministerio de Obras Públicas, por el cual se señala que resulta inaceptable la afirmación de que la Ley Nacional de Emergencia carece de disposiciones en materia de contratación administrativa, ya que tergiversa el marco normativo dentro del que se ha desenvuelto el Fondo Especial de Emergencia, así como los alcances de los pronunciamientos de la Sala Constitucional. En su criterio, la razón por la cual los señores magistrados estimaron en su voto N. 3410-92 que los estados de emergencia no tenían delimitación temporal se debe a que no había sido declarado inconstitucional el artículo 34 de la Ley N. 6975. Agrega que al ser declarada la inconstitucionalidad de ese artículo, las disposiciones del artículo 2 de la Ley N. 5901, que habían sido tácitamente derogadas por el párrafo precitado, se constituyen nuevamente en parámetro legal para la extensión de un estado de emergencia por un período no mayor de treinta días. En ese sentido, se afirma que la principal consecuencia de la inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley Nacional de Emergencias es la eliminación de la capacidad de la Comisión para sustraer el empleo de los recursos del Fondo Especial de Emergencia de los procedimientos de contratación administrativa, lo que no significa que el marco jurídico regulador del plazo de la emergencia se deba ver afectado por la ausencia de una norma de rango legal que permita a la Comisión evadir la normativa que rige la contratación administrativa. Al criterio remitido en su oportunidad al MOPT, agrega ahora la Contraloría que el legislador "en ningún momento pretendió, al menos expresamente, deshacerse de esa norma (artículo 2). La derogatoria de que fue objeto esa disposición por parte del párrafo final del artículo 34 de la Ley 6975 fue tácita, no expresa. Además, la forma evidentemente improcedente en que se dictó ese artículo 34 dio pie para que la Sala Constitucional reconociera en ella un vicio de inconstitucionalidad". En apoyo de su tesis, agrega el Órgano Contralor que la Sala Constitucional ha dispuesto que la declaratoria de inconstitucionalidad determina una invalidez con efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma anulado. En los casos en que la declaratoria de inconstitucionalidad anula normas que a su vez afectaban la vigencia de otras anteriores, esto significa que se elimina el efecto "derogatorio de las normas viciadas". Cita, al efecto, lo resuelto por la Sala en sus votos Ns. 479-90 de 11 de mayo de 1990 y 545-90 de 22 de mayo del mismo año. Como último punto, la Dirección de Asuntos Jurídicos cuestiona la competencia de la Procuraduría para emitir dictamen vinculante sobre el artículo 2 en cuestión. Estima, al efecto, que la competencia consultiva reconocida a la Procuraduría General por el artículo 3º de nuestra Ley Orgánica, se encuentra limitada por la que es propia de otras entidades que gozan de un marco específico en determinada naturaleza de actos, lo cual - dice- ha sido reconocido por los dictámenes de la Procuraduría en materia de contratación administrativa (números 30-95 y 63-96). Agrega que "somos contestes con su afirmación de que la consulta formulada concierne -directamente, afirmamos en esta oportunidad- la vigencia de una norma jurídica. Sin embargo, no puede desconocerse que la materia que subyace en dicha gestión no versa simplemente sobre la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo; antes bien, nos encontramos frente a materias que atañen directamente a la contratación administrativa y por ende a la presupuestación de los recursos públicos, los cuales, por demás está señalar, son de la egida exclusiva de esta Contraloría General. En efecto, por mucho que se quiera enfocar esta problemática como de vigencia de normas jurídicas, tal y como la maneja el Ministerio consultante, la decisión que en definitiva se adopte, incidirá igualmente en forma directa en el régimen contractual de la Comisión Nacional de Emergencia, tanto para la atención de aquellos estados así decretados por el Poder Ejecutivo, como para los asuntos del resorte ordinario de esa dependencia del MOPT". Estima que la consulta se enmarca en el ámbito de competencia de la Contraloría, por lo que -en su criterio- su opinión "prevalecería por sobre el que llegue a emitir el Órgano Procurador".

   De conformidad con los términos de su consulta, se debe determinar si las declaratorias de emergencia y la adopción de las medidas para solucionar la emergencia sobrevenida están limitadas temporalmente por el ordenamiento. No obstante, en virtud de lo argüido por la Contraloría General se hace necesario entrar en un aspecto de contenido diferente, cuál es el de los efectos de las sentencias estimativas de la inconstitucionalidad de normas derogantes y, concretamente, si esa declaratoria tiene efectos reviviscentes de la norma derogada. Por la índole de los argumentos esgrimidos, estima la Procuraduría que este aspecto debe ser analizado en primer término.

I-. EFECTOS DE LA SENTENCIA QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA DEROGANTE

   Sostiene la Contraloría General de la República que al declarar la Sala Cuarta la inconstitucionalidad de una norma que deroga una anterior, ésta recobra su vigencia, de manera que continúa rigiendo hacia el futuro; máxime si la derogación es tácita, ya que no consta que el legislador expresamente pretendiera deshacerse de la norma derogada. El citado argumento debe ser analizado tanto desde el punto de vista de los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad como de la exclusividad de la potestad legislativa.

A-. LOS EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD

   Al consagrar el control de la constitucionalidad de las normas y actos del ordenamiento, la Constitución Política en su artículo 10 no establece los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. En efecto, este aspecto es regulado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Dicha ley parte del carácter de nulidad absoluta de la declaratoria de inconstitucionalidad; es decir, de una construcción teórico- general aceptada ampliamente en la regulación infraconstitucional (los efectos de la nulidad absoluta). a la cual se adhiere igualmente el reconocimiento de efectos retroactivos de la nulidad. Disponen los artículos 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su orden:

"Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien la anulación consecuente de la norma o los actos impugnados, producirán cosa juzgada y eliminarán la norma o acto del ordenamiento.

Esa eliminación regirá a partir de la primera vez que se publique el aviso a que se refiere el artículo 90, lo cual se hará constar en él".

"La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales".

   La declaración de inconstitucionalidad es declarativa en el sentido de que hace desaparecer una invalidez inherente al acto desde su nacimiento. Declaración de invalidez que determina la pérdida de vigencia de la norma impugnada. El punto es a partir de cuándo rige esa pérdida de vigencia. El segundo párrafo del artículo 88 antes transcrito señala claramente que la sentencia de inconstitucionalidad elimina la norma del ordenamiento -es decir, hace cesar su vigencia- a partir de la primera vez que se publique el aviso dando cuenta de la declaratoria de inconstitucionalidad. No obstante, el artículo 91 atribuye a la declaratoria de inconstitucionalidad efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, lo que significa que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad puede surtir efectos desde que la norma anulada entró a formar parte del ordenamiento.

   Significa lo anterior que el intérprete jurídico está autorizado para determinar que en razón de ese vicio "originario" deben desaparecer los efectos jurídicos de la norma inconstitucional, al punto de considerar que nunca ha existido en el ordenamiento jurídico y que, por ende, es y fue insusceptible de producir efectos jurídicos? La respuesta es evidentemente negativa en razón de las normas sobre competencia, aparte de la aplicación de los criterios hermenéuticos. La invalidez no impide que una norma produzca efectos jurídicos, de la misma forma que la vigencia de la norma no se confunde con su eficacia. Es claro que la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional y la jurisprudencia de la Sala Constitucional impiden otorgar al operador jurídico una competencia en ese sentido.

B-. LA POTESTAD LEGISLATIVA ABARCA LA POTESTAD DE DEROGAR LAS NORMAS

   Conforme lo alegado por la Contraloría, se pretende que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma derogante opere como un mecanismo de reviviscencia de la norma derogada, de manera que ésta recobre la vigencia perdida por una decisión, tácita o expresa, del legislador.

   Considera la Procuraduría que la tesis en cuestión conllevaría a una interferencia en el ejercicio de la potestad legislativa. Potestad que corresponde en forma exclusiva a la Asamblea Legislativa y que no se reduce, simplemente, a emitir nuevas leyes, sino también a modificarlas, interpretarlas y a derogarlas cuando lo considere conveniente. La introducción al ordenamiento de una norma requiere la voluntad legislativa manifestada en la ley y cuyo contenido sea precisamente el de operar una modificación del ordenamiento, sea por innovación de éste, su reforma o la derogación -que implica en sí misma una innovación- de las leyes existentes. Voluntad que no puede interpretarse que existe por el hecho de una declaratoria de inconstitucionalidad, al punto que se considere que la retroacción de los efectos de la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad haga revivir la norma anteriormente derogada. Dada la ausencia de una disposición constitucional con ese contenido, establecer que la ley derogada debe recobrar su vigor, entraña una coparticipación en el ejercicio del poder legislativo que le es totalmente ajeno a las autoridades administrativas. Y, por ende, una flagrante violación al Texto Constitucional.

   Ahora bien, no desconoce la Procuraduría que la Sala Constitucional mediante sentencia ha procedido a poner en vigencia la ley derogada por la norma declarada inconstitucional. A pesar de que la doctrina discute la constitucionalidad de estas disposiciones, es lo cierto que encuentran fundamento en los artículos 91 y 93 de la ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, si se observan las resoluciones de mérito, esa reviviscencia es un efecto excepcional. En efecto, lo normal es que la Sala señale el efecto retroactivo de la declaratoria de inconstitucionalidad, o indique cómo debe ser interpretada una norma, pero sin que ello conlleve una expresa disposición sobre la vigencia de la normativa anterior a la declarada inconstitucional. Un ejemplo palpable lo tenemos en la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley de la Emergencia. La Sala no hizo revivir el texto original de dicho artículo ni la redacción del fallo permite derivar que ésta es la norma que debe regir. Y sin embargo, la Sala no emitió pronunciamiento sobre la validez constitucional de dicho artículo. Puede el intérprete considerar válidamente que dicho artículo 1º está vigente? La respuesta es igualmente negativa.

   Por el contrario, en los excepcionales casos en que la norma derogada ha sido puesta en vigencia, se ha pretendido evitar con ello el vacío normativo propio de la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas o bien, evitar una regulación contradictoria y lesiva en alguna medida de los derechos fundamentales. Tal es el caso de las dos resoluciones señaladas por la Contraloría (Ns. 479-90 de las 17 horas del 11 de mayo de 1990 y 546-90 de las 14:30 hrs. de 22 de mayo de 1990), así como de la N. 3495-92 de las 14:30 hrs. del 19 de noviembre de 1992. Por demás, resulta claro que si, desde el punto de vista hermenéutico, el problema de la derogación de leyes por normas declaradas inconstitucionales se resolviera con la reviviscencia automática de la norma derogada, sería absolutamente innecesario que la Sala tuviese que poner en vigencia la ley derogada y mucho menos que fundase esa vigencia en la necesidad de preservar la seguridad, la justicia y la paz sociales, tal como sucede expresamente en la resolución sobre Inquilinato. En efecto, si la reviviscencia fuere un efecto automático, cualquier operador jurídico estaría autorizado para derivar dicha reviviscencia, a partir de la constatación de la declaratoria de inconstitucionalidad. En consecuencia, no habría vacío normativo o problemas que ameriten el ejercicio de la competencia atribuida por el ordenamiento a la Sala Constitucional para paliar los efectos de sus sentencias.

   Es de advertir, sin embargo, que el necesario respeto de los límites del ejercicio de cada órgano constitucional y con mayor razón del ejercicio de la función administrativa, ha hecho que se discuta incluso la competencia de los tribunales constitucionales para emitir estas sentencias supletivas. Veamos:

"Las (sentencias) del segundo tipo, es decir, las sustitutivas que ponen en vigencia normas derogadas, se produce en aquellos casos en que la normativa anulada producen un vacío en el ordenamiento que debe ser colmado mientras el legislador dicta la disciplina sustitutiva correspondiente.

El ejercicio de esta potestad se suele justificar argumentando que, de lo contrario, el vacío normativo dejado por la declaratoria de inconstitucionalidad podría producir graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales".

(....).

"Las sentencias aditivas, en sus dos vertientes de creación de nuevas normas con eficacia erga omnes y de reviviscencia de la legislación derogada, constituyen la forma más audaz de actuación del juez constitucional, pues en alguna medida le permiten invadir la función legislativa ordinaria, sustituyéndose a la voluntad del órgano parlamentario". R, HERNANDEZ: "La problemática de las sentencias normativas". En La jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, UNED, 1996 p. 97.

"...Introducir nueva legislación, extender el contenido normativo del precepto a supuestos no previstos por el legislador, sólo parece admisible cuando se trate de sentencias a rime obbligate, según la expresión italiana, exigidas por el ordenamiento: es decir, cuando la atribución a un determinado grupo de las ventajas o beneficios previstos en el precepto presuntamente inconstitucional sea necesaria para la protección de un bien o valor constitucional y, además, sólo quepa un modo de realizarla- precisamente el que utiliza el TC-. En otras palabras, sólo caben las "manipulaciones" que introduzcan normas exigidas por el ordenamiento. Por el contrario, cuando existen varias posibilidades legislativas, la actuación del Tribunal mediante las sentencias aditivas supone arrebatar al legislador una decisión que sólo a él le corresponde, puesto que, por ejemplo, en el caso de la sentencia aludida, éste quizá podría haber optado por suprimir completamente el beneficio que otorga el artículo 58.1 LAU (ley de arrendamientos urbanos) o por establecer una regulación distinta para proteger el bien o valor constitucional garantizado por ese precepto". M, GASCON ABELLAN: La justicia constitucional: entre legislación y jurisdicción. Revista Española de Derecho Constitucional, N. 41, mayo-agosto 1992, pp. 73-74. pp. 73-74.

   Es decir, se considera que en alguna medida existe una invasión del Tribunal Constitucional en la esfera de actuación del Poder Legislativo y, por ende, una alteración al principio de división de poderes. Circunstancia que en el caso de los tribunales constitucionales se ha justificado en el carácter integrador propio de la función jurisdiccional y en la necesidad de evitar situaciones que afecten la seguridad jurídica. Pero, podría encontrarse un fundamento constitucional a una actuación administrativa en tal sentido?

   En último término, está el problema de la seguridad jurídica manifestada en la decisión, expresa o implícita, de dejar sin efecto una disposición; valor que resultaría lesionado si cualquier operador jurídico y no sólo la Sala Constitucional puede decidir que una norma derogada mantiene su vigencia, a pesar de haber sido derogada por el órgano competente.

   De allí que estimemos que fuera de la Asamblea Legislativa, sólo la Sala Constitucional actuando la competencia atribuida por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para establecer los efectos de las sentencias estimatorias de inconstitucionalidad, puede declarar que una norma derogada por el Poder Legislativo recobra su vigencia.

II-. LA VIGENCIA DEL ARTICULO 2 DE LA LEY 5901

   Se discute si el artículo 2º de la Ley N. 5901 de 20 de abril de 1976 se encuentra vigente. Vigencia que determinaría la existencia de límites temporales a las declaratorias de emergencia. La razón para afirmar esa vigencia estaría determinada por la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma derogante y por el carácter tácito de la derogación.

A-. UNIFORMIDAD DE LOS EFECTOS DE LA DEROGACION

   De conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 129 y 10 de la Constitución Política, las normas mantienen su vigencia en tanto no sean derogadas por otras de rango igual o superior o bien, no sean declaradas inconstitucionales por la Sala Constitucional. De modo que la pérdida de vigencia de una norma legal puede derivar de un juicio de validez normativa o de un juicio de oportunidad política.

   Dispone el numeral 129, in fine, del Texto Fundamental:

"La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

   Ahora bien, sabido es que la derogación de una norma puede ser expresa o tácita. Esta última se produce en los casos en que existe antinomia normativa; es decir, incompatibilidad entre los contenidos normativos de dos disposiciones que tienen la pretensión de regir un mismo supuesto de hecho o situación y que poseen un mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material. No obstante, en criterio de la Contraloría General existe una diferencia de efectos jurídicos en torno a la derogación de las normas, de manera que la eficacia de una derogación tácita no sería la misma que la de una derogación expresa.

   Dispone el artículo 8 del Código Civil:

"Las leyes solo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. Su derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado".

   De la norma transcrita interesan dos aspectos. En primer lugar, que el efecto derogatorio no sólo deriva de una manifestación expresa de la ley, sino también de la incompatibilidad de la nueva norma con la anterior. Lo que significa que el intérprete debe determinar si existe o no compatibilidad entre las normas, a fin de precisar si la derogación tiene alcances mayores que los expresamente dispuestos. Pero, además, en relación con los efectos derogatorios, los criterios hermenéuticos consagrados por el Código Civil no diferencian entre una derogación expresa y una tácita. De modo que, en nuestro sistema, no es posible afirmar que los efectos de la derogación tácita en orden a la vigencia de las normas son diferentes de aquéllos de la derogación expresa. Este aspecto es importante en relación con el último párrafo del artículo 8: la derogación de la norma derogante no hace revivir la derogada aun cuando aquélla haya sido tácita. De manera que no puede considerarse que la reviviscencia de la norma derogada sea derivación del hecho de que la derogación tácita-a diferencia de la expresa- suspenda la vigencia de la ley, pero no la elimine. Por el contrario, en nuestro ordenamiento tanto en la derogación expresa como en la tácita, el efecto de la derogación es la pérdida de la vigencia de la norma. de modo que no es posible una reviviscencia automática en tratándose de la derogación tácita. Los efectos de la derogación derivan, en ambos casos, de la inagotabilidad de la potestad legislativa, expresada en la ley.

B-. LOS ESTADOS DE EMERGENCIA SE RIGEN POR LO DISPUESTO POR LA SALA CONSTITUCIONAL

   Establece el artículo 2º en cuestión:

"La presente ley entrará en vigencia dos meses después de su publicación y deroga las disposiciones de las mismas leyes, generales o especiales, que se opongan al régimen general que la misma y su reglamento establecen en la materia que regulan.

No obstante lo anterior, quedan vigentes las disposiciones que sobre contrataciones administrativas contiene la Ley N. 4374 de 14 de agosto de 1969, para emergencias por período no mayor de treinta días, que podrá ser prorrogado hasta por treinta días más, mediante resolución razonada del Poder Ejecutivo.

Vencidos estos plazos, se requiere autorización legislativa para mantener el estado de emergencia con indicación del período que se autoriza".

   Puede decirse que este numeral contiene tres normas. La primera de las cuales impone la aplicación general de las disposiciones establecidas en el artículo 1º de esa misma ley a todas las contrataciones administrativas. La segunda es, sin embargo, una norma de excepción: las disposiciones sobre contratación administrativa contenidas en el artículo 1º e integradas a la Ley de la Administración Financiera de la República no serán aplicables a las contrataciones amparadas por la Ley N. 4374 de 14 de agosto de 1969, que se regirán por disposiciones especiales. En fin, se dispone acerca del plazo de las emergencias. Es esta norma contenida en el segundo párrafo del artículo la que está en discusión. Por demás, es claro que la entrada en vigencia de la Ley de la Contratación Administrativa provoca la pérdida de vigencia de las disposiciones sobre Contratación Administrativa contenidas en la Ley de la Administración Financiera, tal y como se desprende del artículo 111 de la Ley 7494, salvo artículos 99, 121 de dicha Ley de la Administración Financiera.

   Como se indicó, el párrafo segundo del artículo dos establece límites temporales para los estados de emergencia. De forma, que pasado un plazo de sesenta días, el mantenimiento de ese estado requiere autorización legislativa.

   Se ha alegado que el artículo 2ºde referencia fue derogado por el artículo 34 de la Ley N. 6975 de 30 de noviembre de 1984, Ley de Presupuesto Extraordinario para 1984. Ese artículo contenía diversas disposiciones en orden a los recursos del Fondo de Emergencias y en lo que interesa, su último párrafo disponía:

"Los estados de emergencia deben mantenerse por el tiempo que técnicamente sea necesario para atender los daños causados por algún desastre y sus consecuencias, lo mismo que para la realización de las obras indicadas en el párrafo anterior".

   Se deriva del texto transcrito que los estados de emergencia no tienen un límite temporal expreso, sino que su vigencia viene determinada por la necesidad provocada por la emergencia: la solución de los daños provocados, lo que implica la realización de las obras correspondientes. Se comprende fácilmente que existe una regulación de contenido completamente diferente a la dispuesta en el segundo párrafo del artículo 2º de repetida cita. Puede hablarse de una incompatibilidad de contenido que debe saldarse de conformidad con los criterios hermenéuticos correspondientes; en este caso, el criterio cronológico. El artículo 34 constituye una norma posterior al artículo 2, por lo que en aplicación del criterio de que la ley posterior prevalece sobre la anterior, debe considerarse como una norma derogante del artículo 2º.

   No obstante, como bien señala la Contraloría, el artículo 34 fue declarado inconstitucional por la Sala Constitucional en resolución N. 15-95 de las 15:42 hrs. del 3 de enero de 1995. En un Considerando Único, la Sala reafirma su jurisprudencia sobre la inclusión de normas no presupuestarias en la Ley de Presupuesto, declarando la inconstitucionalidad del artículo 34 de la Ley de cita. Es de advertir que dicho Considerando no contiene afirmación alguna en orden a la vigencia del artículo 2 de la Ley N. 5901. En igual forma en el Por Tanto, la Sala se limita a resolver:

"Se declara con lugar la Acción y en consecuencia se anula la norma que contiene el artículo 34 de la Ley 6975 de 30 de noviembre de 1984. Esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe".

   Lo resuelto corresponde a lo solicitado en la Acción de Inconstitucionalidad. Dicha demanda se fundó en el carácter no presupuestario del artículo 34 y la violación del procedimiento legislativo. Con excepción del párrafo cuarto de dicho artículo, la Contraloría no entró en el análisis de las diversas disposiciones allí contenidas, por lo que tampoco cuestionó -en su contenido- la regulación del plazo de las emergencias. Se comprende, entonces, que la Sala no haya hecho pronunciamiento sobre el punto.

   Empero, del carácter retroactivo de la sentencia se pretende derivar ahora la reviviscencia del artículo 2º. No obstante, como ya se dijo, esa interpretación es inaceptable en virtud de que conlleva una interferencia en el ejercicio del poder legislativo, que reside exclusivamente en la Asamblea Legislativa, por una parte y en la competencia de la Sala Constitucional para regular los efectos de sus propias sentencias, por otra parte.

   En efecto, la reviviscencia del artículo 2ºsería producto de una interpretación administrativa de los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad que no dispone nada en torno a la los plazos de los estados de emergencia, interpretación que conllevaría dejar sin efecto una sentencia constitucional, que sí dispone expresamente sobre el punto.

   Criterio que no puede sustentar esta Procuraduría en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

   La Sala Constitucional al declarar la inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley de la Emergencia, aclaró que esa declaratoria no impedía a las autoridades del Gobierno tomar las medidas necesarias para hacer frente a la emergencia y solucionar los problemas ocasionados por ésta. Concluyó la Sala en su Considerando XXIX:

"Pero en lo que se refiere a los actos, contratos y medidas que deba adoptar el Poder Ejecutivo directamente o la Comisión Nacional de Emergencia, frente a un estado de necesidad y urgencia, originado en fenómenos naturales o en hechos del hombre, bajo las previsiones del artículo 180 de la Constitución

Política y la interpretación contenida en esta sentencia, se pueden disponer por el Poder Ejecutivo las medidas extraordinarias, a reserva de rendir, luego, las cuentas que demandan las leyes de control económico, jurídico y fiscal. Desde luego, lo anterior no implica que el Poder Ejecutivo o la Comisión Nacional de Emergencia, queden limitados a solo emprender actos materiales y celebrar los contratos inmediatos a la ocurrencia del evento: el régimen de excepción debe entenderse comprensivo de toda la actividad administrativa necesaria, sin limitación temporal, para resolver las imperiosas necesidades de las personas y la protección de los bienes, cuando exista, inequívocamente, el exigido nexo de causalidad entre el suceso que provoca el estado de "necesidad y urgencia" y los daños efectivamente provocados. Desde luego que todo lo dicho implica, que la razonabilidad del dimensionamiento de los efectos de esta inconstitucionalidad, impone a la Sala entender que una declaratoria de "emergencia nacional" o de un "estado de necesidad y urgencia", necesariamente, se resuelve en al menos tres etapas: la fase crítica, que es la inmediata a la ocurrencia del evento de que se trata; la fase intermedia o de mediano plazo, que por lo general se refiere a la rehabilitación de la zona afectada, incluyendo la limpieza y reposición, aunque provisional de accesos a la zona de desastre, construcción de refugios, también provisionales, etcétera; y por último, la fase de conclusión, que a largo plazo, es en la que se construyen, por ejemplo, las viviendas destruidas, los acueductos y alcantarillados, los tendidos eléctricos y en general, se reponen los servicios públicos afectados. Las tres fases pueden ser objeto de atención bajo el concepto de emergencia nacional y para ser reconocidas por el ordenamiento jurídico, deben estar incluidas en un plan general de solución de la emergencia, dejándose claramente establecido, ese nexo de causa y efecto entre el evento y los daños causados a que se ha hecho referencia". Resolución N. 3410-92 de las 14:45 hrs. del 10 de noviembre de 1992. El énfasis no es del original.

   De esta disposición se desprende que la emergencia comprende tres etapas que exigen acciones diferentes pero que todas están informadas por la atención de la emergencia. Es de advertir que la Sala no señala que cada una de esas etapas esté circunscrita temporalmente, de modo que pueda establecerse que existe un límite temporal para el estado de la emergencia. Y es que si tomamos en cuenta la necesidad pública de que se resuelvan los daños causados por los desastres, debe convenirse en la imposibilidad material y jurídica de enmarcar la emergencia (en sus tres etapas) dentro de un plazo determinado, particularmente en orden a la adopción de los actos jurídicos y materiales que sean indispensables para esa solución y que la Sala reconoce están dentro de la esfera jurídica de la Administración Pública (Poder Ejecutivo y Comisión de Emergencia). Ahora bien, eso no significa que la adopción de estos actos sea enteramente libre. Por el contrario, la Sala establece la necesidad de que exista un plan general de solución de emergencia, que comprenda las acciones de excepción correspondientes a la última fase de solución de la emergencia. Además, debe existir un nexo de causalidad entre el evento que provoca la emergencia y el daño causado, de manera que la emergencia no puede amparar acciones o la aplicación de disposiciones excepcionales que tiendan a solucionar problemas no provocados por el desastre.

   Dentro de la perspectiva de lo resuelto por la Sala, resultaría ilógico pretender que si las viviendas, por ejemplo, no han sido construidas en el plazo de sesenta días, la atención de ese problema, resultado de la emergencia, requiera una autorización legislativa expresa, ya que ello podría entrabar aún más la solución de la emergencia y la satisfacción del interés público que debe consistir en la preservación y recuperación de las condiciones de vida de las familias damnificadas o en peligro, de los medios de comunicación y productivos, etc., máxime si consideramos que la mayoría de las veces el país no cuenta con los recursos indispensables para responder a la situación, lo que obliga a diferir la toma de acciones. La prevalencia de estos valores e intereses es lo que hace necesario la aplicación de ese "régimen de excepción”, de ese ordenamiento jurídico especial y propio de la emergencia provocada por los hechos que, conforme reitera la Sala, son susceptibles de configurar la emergencia y por ende, la "razonabilidad" del plazo correspondiente.

   En relación con este último elemento, estima la Procuraduría que la vigencia del artículo 2º constituiría una interpretación que no se ajusta con los parámetros de razonabilidad que determinan la constitucionalidad de las leyes. Reiteradas son las resoluciones de la Sala Constitucional que señalan la necesidad de que la norma legal sea necesaria, útil, razonable en el sentido de que responda a una necesidad social o un interés público imperativo y que la norma sea la mejor respuesta a ese valor predominante. Y es lo cierto que la aplicación mecánica de un plazo puede conducir a la insatisfacción de esos valores.

III-. EN CUANTO AL VALOR VINCULANTE DE ESTE DICTAMEN

   No obstante, que la Contraloría afirma que "Somos contestes con su afirmación de que la consulta formulada concierne -directamente, afirmamos en esta oportunidad-, la vigencia de una norma jurídica...", desconoce la competencia de esta Procuraduría y arguye que su opinión prevalecerá sobre la que llegue a emitir este Órgano Consultivo. Del propio reconocimiento de que se está ante un problema que atañe "directamente" un aspecto técnico-jurídico, el respeto debido al ordenamiento que se impone a todas las autoridades administrativas debe conducir a admitir la competencia de la Procuraduría y, por ende, el carácter vinculante del dictamen que emita en la materia.

   Afirma la Contraloría que "subyace" en el fondo un problema de contratación administrativa. La Procuraduría General que respetuosa del ordenamiento constitucional y legal ha admitido tradicionalmente la competencia consultiva de la Contraloría en materia de contratación, aún cuando no exista expresamente una disposición legal que así lo disponga, no discute que en dicha materia prevalece el criterio de la Contraloría. Múltiples son los criterios emitidos en ese sentido. Pero, eso no significa que la Procuraduría claudique de su competencia, de forma que en todo aspecto en que "indirectamente" pueda estar involucrado un problema de contratación, deba declinar su competencia y remitirse a lo que disponga la Contraloría. Puede suceder que la competencia del Órgano Contralor requiera la definición previa de un aspecto de índole jurídica. La competencia para definirlo le corresponde a la Procuraduría, tal como lo ha aceptado ese Órgano Contralor cuando -por ejemplo- remite a la Procuraduría para que se defina la naturaleza jurídica de un determinado organismo. Parafraseando el campo de regulación judicial, podríamos decir que le corresponde a la Procuraduría resolver esos aspectos "prejudiciales", preliminares que permitirán luego a la Contraloría definir cuál es la norma de contratación que resulte aplicable en un caso. Incluso en el dictamen C-63-96 de 3 de mayo de 1996 que se cita, la Procuraduría es clara en cuanto que no le corresponde definir cuál es el procedimiento de contratación que debe seguirse pero afirma rotundamente su competencia para definir si los bancos públicos propietarios de BICSA pueden constituir entidades financieras con socios privados, por cuanto ello implica determinar si existe una norma legal que autorice a los bancos a constituir empresas mixtas, aspecto técnico-jurídico. En el presente caso, se trata también de determinar si existe una norma jurídica de rango legal que condicione el plazo de los estados de emergencia y no de establecer cuál es el procedimiento de contratación aplicable.

   Ahora bien, no desconoce la Procuraduría que ese Órgano de Control adujo la inconstitucionalidad de determinados decretos de emergencia, fundándose en la transgresión del plazo fijado por el artículo 2º de repetida cita (Expediente N. 5095-96). En su oportunidad, la Procuraduría manifestó que el asunto es de legalidad y no de constitucionalidad e hizo ver que el criterio de la Contraloría se opone a lo resuelto anteriormente por la Sala en orden al plazo de las emergencias. Existiendo esa situación, el presente dictamen se emite sin perjuicio de lo que la Sala resuelva en la Acción de Inconstitucionalidad correspondiente.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio vinculante de la Procuraduría General de la República que el artículo 2 de la Ley N. 5901 de 20 de abril de 1976 perdió vigencia normativa al haber sido derogado por el artículo 34 de la Ley N. 6975 de 30 de noviembre de 1984. Al no existir una nueva ley que ponga en vigencia dicha disposición ni existir una decisión expresa de la Sala Constitucional en orden a esa vigencia, no puede considerarse que su texto haya recobrado vigencia normativa y sea susceptible de producir efectos jurídicos. Máxime que dicha vigencia se opondría al Considerando XXIX de la resolución N. 3410-92 de las 14:45 hrs. del 10 de noviembre de 1992, por el cual la Sala Constitucional regula este punto.

Del señor Ministro, muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

cc.

Sr.

Luis Fernando Vargas Benavides

CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA