C-124-1997

San José, 8 de julio de 1997

 

 Señor

José Joaquín Solís Guevara

Ejecutivo Municipal

Municipalidad de Tibás

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me resulta grato dar respuesta a la petición consultiva que formula la corporación municipal de la que usted es digno personero, a través de su oficio Nº DE-E:1038-96, en los términos que a continuación se expresan.

 

1. OBJETO Y ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:

 

   Mediante oficio Nº 003754, del 29 de marzo de 1995, el Director Adjunto de Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República, procede a "... aclarar una serie de dudas relacionadas con el reintegro que deben efectuar los funcionarios municipales, por habérseles cancelado un aumento salarial a partir del segundo semestre de 1993, que no fue aprobado por esta Contraloría General, según lo señalado en el oficio Nº 15494 del 20 de diciembre de 1993 ..."; y en la misma comunicación advierte que "... los aumentos salariales correspondientes al período julio- diciembre 1993 ... deben ser reintegrados a las arcas municipales ...".

 

   Ante las respectivas gestiones de la administración municipal para lograr el referido reintegro, varios servidores afectados dirigen una nota al señor Ejecutivo Municipal, con fecha 28 de agosto de 1996, en la que manifiestan su inconformidad. Entre otras cosas, alegan que la acción administrativa para el cobro de esas sumas pagadas de más, se encuentra prescrita. En este último orden de consideraciones, invocan el pronunciamiento N.º C-106-92 de la Procuraduría General de la República, en cuanto sostiene:

 

"Es claro entonces que el artículo 607 del Código de Trabajo regula la prescripción en los supuestos que lo que discuta no sean derechos derivados del contrato de trabajo, sino que se derivan directamente de la ley (debe entenderse en sentido amplio), siendo una prescripción genérica, y de acuerdo con la última resolución citada, regula la prescripción de los pagos en demasía a los trabajadores.

Por lo tanto, se llega a la conclusión de que es el artículo 607 del Código de Trabajo el que la Administración debe aplicar en el supuesto por ustedes contemplado y no el numeral 207 de la Ley General de la Administración Pública ...".

 

   En relación con este último alegato -que previamente se había hecho de su conocimiento- el Director Adjunto del Departamento Municipal de la Contraloría considera, entre otras cosa, lo siguiente:

 

"3. En cuanto a si el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República No. 106-92 antes citado, es vinculante para esa Municipalidad, como lo afirman los trabajadores, nuestro criterio es que el mismo no lo es, en todo caso, si todavía persiste la duda, podría esa Administración solicitar el criterio a la Procuraduría, como órgano encargado de resolver sobre el punto en cuestión" (oficio Nº 012214/1665-DM, del 2 de octubre de 1996, dirigido al Ejecutivo Municipal de Tibás).

 

   Orientada del modo dicho por la propia Contraloría General de la República, además de requerida al efecto por los propios interesados a través de nota del pasado 14 de noviembre, la autoridad consultante solicita entonces aclarar si la vincula el referido criterio de la Procuraduría, es decir, si deberá entender que la acción que le asiste para reclamar de sus trabajadores sumas de naturaleza salarial pagadas en demasía, prescribe en el plazo de tres meses.

 

2. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO:

 

   Tal y como ha quedado ya precisado, el punto a dilucidar es cuál sería el plazo de prescripción o caducidad que pesa sobre el patrono público para reclamar extremos salariales pagados en exceso a sus empleados; asunto que a continuación se aborda.

 

2.a) Precisiones iniciales:

 

   En conformidad con lo estipulado en los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, "servidor público" es la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

 

   No se consideran como servidores públicos los "empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común", por tratarse de obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración.

 

   Las relaciones de servicio establecidas entre los primeros y la Administración están reguladas por el Derecho Administrativo; las de los segundos, por el contrario, se rigen por el Derecho Laboral o Mercantil, según el caso.

 

   La propia Sala Constitucional, luego de constatar el anterior marco normativo, apunta enfáticamente:

 

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos ..." (sentencia N. ª 1696-92, de las 15:30 hrs. del 23 de agosto de 1992).

 

   Por otro lado, hay que tener presente que el ordenamiento administrativo es independiente de otras ramas del Derecho; por lo que solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se recurrirá al Derecho Privado y sus principios (artículo 9º de la misma Ley General).

 

   Con fundamento en las anteriores disposiciones, la solución al asunto planteado deberá tomar en cuenta el distinto régimen jurídico que disciplina a una y otra categoría de empleado al servicio del aparato público.

 

   En ese orden de ideas, la solución que ofrece nuestro dictamen N.º C-106-92 -declarando aplicable el plazo de prescripción regulado en el artículo 607 del Código de Trabajo a las acciones administrativas que tiendan a recuperar pagos salariales excesivos-, es intachable en cuanto referida a relaciones jurídico- laborales regidas por el Derecho del Trabajo, dentro de las que se incluyen las de los empleados del sector público que no sean servidores públicos (en la inteligencia de los comentados artículos 111 y 112 de la Ley General).

 

   A diferencia de lo que parece sugerir la Contraloría, en el ya mencionado oficio Nº 012214/1665-DM, no estimamos que lo dictaminado haya sido afectado a la luz de lo resuelto en el voto Nº 5969-93 de la Sala Constitucional, toda vez que este último se limitó a declarar inconstitucional el artículo 607 del Código de Trabajo "... en cuanto se aplique a los derechos de los trabajadores únicamente ...", mientras que ahora estamos examinando los plazos de prescripción o caducidad que deban aplicarse a la Administración como patrono.

 

   En cambio, para el caso de los servidores públicos, la solución debe buscarse más bien dentro del ordenamiento jurídico administrativo; de suerte que, de existir norma escrita o no escrita que regule la situación, debe rehuirse la aplicación del Código de Trabajo.

 

   De seguido se revisa esta última situación. Para efectos analíticos, se considerarán por separado dos hipótesis: por una parte, el pago en exceso en favor del funcionario puede estar fundamentado en un acto administrativo previo, que haya declarado el correspondiente derecho; pero también puede suceder que dicho pago no esté amparado en acto administrativo alguno, de suerte que sea expresivo de un mero error material.

 

2.b) Existencia de un acto declaratorio de derechos que fundamente el pago hecho al servidor público:

 

   Sobre el principio de intangibilidad de los actos propios y el proceso de lesividad, con suma claridad ha apuntado antes esta Procuraduría:

 

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

 

   Es oportuno aclarar que, en virtud de la reforma dispuesta por Ley Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994, cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República.

 

   Como se observa, la Administración debe acudir a un juez u observar lo establecido en el numeral 173 de la Ley General -que supone el desarrollo de un procedimiento administrativo ordinario previo y la intervención dictaminadora de la Procuraduría o la Contraloría-, para poder dejar sin efecto aquellos de sus actos administrativos que hayan declarado derechos subjetivos.

 

   Dicho principio es aplicable en esta materia, de suerte que le está prohibido a la Administración gestionar cobro alguno hasta tanto haya logrado -por una u otra vía- la anulación del acto que fundamenta los supuestos pagos excesivos.

 

   La anterior conclusión ya había sido avanzada por la propia Procuraduría General de la República en un dictamen reciente, que analiza prolijamente la situación que nos ocupa y puntualiza:

 

"Si ante la existencia de un acto nulo la Administración ha decidido declarar la lesividad del mismo, será dentro de ese mismo proceso en que se intente hacer el cobro de las sumas pagadas en exceso.

En el evento de que se siga el procedimiento del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, una vez declarada la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto, es que se puede intentar en vía judicial [ejecutiva] la recuperación de las sumas pagadas en exceso" (pronunciamiento Nº C-137-96, de 23 de agosto de 1996, del cual se adjunta copia para mayor ilustración del consultante).

 

   Ahora bien, según dispone el artículo 35.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la declaratoria de lesividad -que constituye el presupuesto procesal del contencioso de lesividad- debe ser efectuada dentro del plazo de cuatro años contado a partir de la fecha de adopción del acto que se desea anular. Por su parte, también se estipula un plazo cuadrienal de caducidad, para declarar la nulidad en vía administrativa, como se observa en el párrafo cuarto del artículo 173 de la Ley General (sobre este punto pueden consultarse diversos dictámenes de este órgano superior consultivo; por todos, véase el N C-030-96 del 19 de febrero de 1996).

 

2.c) Inexistencia de un acto administrativo que sustente el pago en demasía:

 

   Aún en el supuesto de que el pago en demasía no encuentre asidero en un acto administrativo previo, siempre la Administración estaría sujeta a un plazo de cuatro años para intentar su recuperación, aunque por razones diferentes.

 

   Como corolario del principio general de buena fe, el servidor tiene el deber elemental de devolver el exceso salarial que sin causa aparente alguna ingrese en su patrimonio, máxime que conoce quién es su legítimo propietario; actuar de modo contrario significa, en principio, apropiarse irregularmente del mismo (nótese que aún tratándose de bienes muebles de dueño desconocido, para poder adquirir el dominio por hallazgo, deben adoptarse las providencias mínimas que indica el artículo 501 del Código Civil).

 

   La eventual negligencia del servidor a este respecto, causa daños a la Administración, que deben ser indemnizados por el primero. En efecto, en la inteligencia del artículo 210 de la Ley General, el servidor "... será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a tercero ...".

 

   Obviamente dicha responsabilidad se traduce en la obligación del funcionario de repetir lo pagado; obligación que se declarará luego de instruir el debido procedimiento administrativo -aún en este ámbito rige la garantía constitucional correspondiente-, el que concluirá con la emisión del título ejecutivo a que hace referencia el párrafo tercero del mismo numeral de la Ley General.

 

   Habiendo establecido lo anterior, deviene claro cuál es el término a que estaría sujeta la Administración para reclamar: en conformidad con el artículo 198 de la Ley General también es de cuatro años, pero en este caso se trata de un plazo de prescripción.

 

   Cabe no obstante precisar que, antes de la reforma que sufrieran los artículos 198, 207 y 208 de la Ley General por virtud de la Ley Nº 7611 del 12 de julio de 1996, la regla aplicable era distinta. En efecto: la jurisprudencia del Tribunal Superior Contencioso Administrativo había aclarado que la Administración disponía de un plazo de prescripción de tres años para reclamar la indemnización. Además, contaba con un plazo de caducidad de un año para intentar el cobro judicial respectivo; plazo que empezaba a correr una vez concluido el procedimiento administrativo que permitía determinar los agentes del daño y los alcances del mismo (consúltese la resolución Nº 159-95 de las 10 horas del 5 de abril de 1995).

 

III. CONCLUSIONES:

 

   La pretensión del patrono público de recuperar desembolsos de naturaleza salarial hechos en demasía a sus trabajadores, estaría sujeta a diversos plazos, a saber:

 

a) Si el pago encuentra fundamento en un acto administrativo previo que haya declarado el derecho correspondiente en favor del servidor, deberá primero lograr la anulación de dicho acto; anulación que podría obtener a través de un juicio de lesividad o a través del procedimiento que diseña el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Tanto la declaratoria de lesividad -que debe anteceder a la interposición de dicho juicio-, como una eventual anulación administrativa, deben producirse dentro de los cuatro años posteriores al dictado del acto nulo, bajo pena de caducidad.

 

b) Si se trata de un mero error material, la acción administrativa para recuperar lo indebidamente pagado -que debe seguir los cauces indicados en el artículo 210 de la misma Ley General, luego de concluir el debido procedimiento administrativo-, prescribirá en un plazo de cuatro años. La anterior regla rige a partir de la promulgación de la Ley N.º 7611, toda vez que con anterioridad dicho plazo era de tres años.

 

c) No obstante lo anterior, cuando se trate de personas que no pueda estimarse servidores públicos por ser empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común, rige el plazo de prescripción dispuesto en el artículo 607 del Código de Trabajo.

 

   Las conclusiones que anteceden se enuncian con la advertencia de que corresponde a la Administración activa determinar en cuál de dichos supuestos se enmarca la situación particular que interesa.

 

   En lo conducente y de modo oficioso, se reconsidera parcialmente el dictamen Nº C-106-92 de la Procuraduría General de la República, del 9 de julio de 1992.

 

   Del señor Ejecutivo Municipal de Tibás, atento se suscribe,

 

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González

Procurador Adjunto

LAS

Adj.: Dictamen Nº C-137-96 de la Procuraduría General de la República.

cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.