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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 042 del 18/03/1997
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 042
 
  Dictamen : 042 del 18/03/1997   

C-042-97


18 de marzo, 1997


 


Señores


Concejo Municipal de Parrita


Puntarenas


 


Estimados señores:


 


            Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a nota suscrita por el señor Presidente Municipal de ese cantón en el que nos consulta sobre la condición legal de las islas Damas y Palo Seco, de manera particular, si requieren de aprobación legislativa para el otorgamiento de concesiones conforme a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977.


 


            Al respecto me permito indicarles que en dictamen reciente, No. C-038-97 de 12 de marzo de 1997, del que les adjunto fotocopia, esta Procuraduría desarrolló los alcances jurídicos del régimen de las islas en nuestro país, y en lo que interesa señala:


 


"Las islas en la Ley No. 6043 ostentan además un régimen reforzado de tutela al requerirse la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa para el otorgamiento de concesiones sobre ellas:


 


"Artículo 37.- Ninguna municipalidad podrá autorizar proyectos de desarrollo turístico que ocupen áreas de la zona declarada turística, sin previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo mediante acuerdo de su Junta Directiva o sin autorización legislativa cuando se trate de islas o islotes."


 


"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Desarrollo Agrario.


 


Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar expresamente, en forma razonada.


 


Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa."


 


            Al respecto, merece destacarse el hecho, tal y como lo señala el artículo recién transcrito, que el trámite aprobatorio ante el Congreso es requerido siempre, independientemente si se trata de una concesión sobre toda una isla o sólo sobre una parte de ella. En ese sentido, valga recordar lo expresado en las actas de discusión parlamentaria del proyecto que dio lugar a la actual Ley No. 6043:


 


"Debo reconocer con satisfacción que el dictamen que discutimos recoge una de las proposiciones esenciales de nuestra fracción parlamentaria, la de prohibir definitivamente la venta de la zona marítimo terrestre, y en cuanto se refiere a las islas, el dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos recogió nuestra demanda de que las islas parcial o totalmente, no podrán ser dadas en arrendamiento sin autorización de la Cámara Legislativa." (Diputado Ferreto Segura, expediente legislativo No. 7371, folio 1130)


 


"Quiero recordar a los señores Diputados que el nuevo dictamen contempla el punto de vista sustentado por nosotros en forma también reiterada para que se prohíba el arrendamiento de las islas parcial o totalmente sin consentimiento legislativo..." (Ibíd, folio 1178)" (..)


 


            Resta por referirse únicamente a aquellas porciones de tierra cuyo contorno lo forman aguas de mar y de uno o varios esteros. Primero que todo, y de acuerdo con la definición inicial, debe reafirmarse su carácter de islas, al encontrarse rodeadas de agua, aunque en algunas ocasiones, por efecto del reflujo en las mareas, queden al descubierto terrenos que les unan con el resto del continente.


 


            Al tratarse de islas, les es aplicable en toda su extensión territorial, por ende, el régimen de dominio público propio de éstas. El artículo 75 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ratifica esta condición:


 


"Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. Pero si estas islas se formaren con partes de una o varias fincas de propiedad popular, cortadas por un río, continuarán perteneciendo a los dueños de la finca o fincas desmembradas."


 


            Por zona marítima la Ley de Aguas (artículo 69, párrafo primero) entiende "el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla, o sea mil seiscientos setenta y dos metros, contados desde la línea que marque la marea alta". Hoy esta distancia habría que entenderla disminuida a los doscientos metros que establece el artículo 9º de la Ley No. 6043, pero sin perjuicio de los terrenos insulares ya formados mientras mantengan sus características de tales.


 


            Bajo estos parámetros, cabe ahora preguntarse si las concesiones sobre este tipo de islas requieren de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.


 


            Como se recordará, este trámite aprobatorio es exigido tratándose de islas o islotes marítimos que sobresalgan del nivel del océano dentro del mar territorial de la República (artículos 9º y 42, párrafo tercero, de la Ley No. 6043); este último medido, para nuestro efecto, a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa (artículo 3º del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, Ley No. 5031 de 27 de julio, vigente al momento de dictarse la Ley No. 6043).


 


            Entonces, las islas o islotes para cuya concesión es indispensable la aprobación legislativa son aquellos ubicados mar adentro "desde la línea de bajamar a lo largo de la costa".


 


            En tales condiciones, sería propio concluir que las islas ubicadas en el continente, al interior de la costa o formando parte de ésta, es decir, siguiendo su contorno, no necesitan de aprobación legislativa para ser otorgadas en concesión.


 


            Estaríamos en presencia de un género particular de islas, ya que, a pesar de encontrarse en el continente, sin que por ello deba denominárseles fluviales o lacustres (localizadas en el cauce o vaso de ríos o lagos, respectivamente), participan a la vez de características propias de las islas marítimas, como lo sería el estar rodeadas de agua sobre el nivel de ésta en pleamar (el hecho de encontrarse flanqueadas en parte por esteros, permite la influencia de las mareas).


 


            Esta situación particular no es exclusiva de ellas, sino que debe comprendérseles dentro del concepto aún más genérico de "zona costera":


 


"La zona costera es la franja de tierra firme y espacio oceánico adyacente (agua y tierra sumergida), en la cual la ecología terrestre y el uso del suelo afectan directamente la ecología del espacio oceánico, y viceversa. La zona costera es una franja de ancho variable que bordea los continentes, los mares interiores y los Grandes Lagos. Funcionalmente, es la amplia interfase entre tierra y agua donde los procesos de producción, consumo e intercambio ocurren a altas tasas de densidad. Ecológicamente, es un área de dinámica actividad biogeoquímica, pero con limitada capacidad para sostener varias formas de uso humano. Geográficamente, la frontera terrestre de la zona costera es necesariamente vaga. Los océanos pueden afectar el clima hasta muy adentro en la tierra. La sal del océano penetra en los estuarios a distancias variables dependiendo fundamentalmente de la geometría del estuario y del flujo del río, las mareas oceánicas pueden extenderse aún más lejos río arriba que la penetración de la sal. Los contaminantes que se añaden aún a la parte dulce del río finalmente alcanzan el mar a través del estuario" (Sorensen, Jens; McCreary, Scott, y Brandani, Aldo. "Arreglos Institucionales para Manejar Ambientes y Recursos Costeros". Primera edición castellana. Centro de Recursos Costeros, Universidad de Rhode Island, 1992 p.6).


 


            De una manera más sencilla se le ha definido como "la porción de la tierra afectada por su proximidad al mar y la parte del océano afectada por su proximidad a la tierra" (Comisión en Ciencia Marina de los Estados Unidos en "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe". Publicación del Departamento de Asuntos Científicos y Tecnológicos de la Organización de los Estados Americanos, Buenos Aires, diciembre de 1990, p. 17).


 


            Como ha podido apreciarse la "zona costera" no es tanto un concepto jurídico, sino técnico, y ha sido creado a nivel internacional para entender de mejor manera los complejos procesos de interacción tierra-mar, con el propósito de definir mejores políticas de planificación en recursos costeros:


 


"Los océanos, los mares y las zonas costeras contienen diversos recursos importantes para el sistema global, para las poblaciones y para el desarrollo y la subsistencia local. Por eso es necesario el ordenamiento de estos recursos, integrándolos en un desarrollo económicamente viable, socialmente justo y ambientalmente adecuado." (Capítulo 17 del Programa 21 de la Cumbre de la Tierra ECO92. Publicación del Consejo de la Tierra y el Instituto Interamericano de Cooperación para la  Agricultura (IICA), San José, noviembre de 1993, p. 86).


 


"El planeamiento integrado está diseñado para interrelacionar y guiar conjuntamente las actividades de dos o más sectores del planeamiento y desarrollo. En el contexto del manejo de zona costera, el planeamiento integrado implica usualmente el objetivo programático de equilibrar y optimizar la protección ambiental, el uso público y el desarrollo económico." (Sorensen, McCreary y Brandani, op. cit., p. 16).


 


Así las cosas, para definir si una isla precisa en estos términos de aprobación legislativa para ser otorgada en concesión, lo procedente será recurrir a ese Instituto (Geográfico Nacional) a fin de que determine, con base en su competencia y conocimientos técnicos, si tal porción de tierra se encuentra incluida hacia el interior del continente a partir de la línea de costa, o de ésta hacia el mar. Sólo bajo esta segunda hipótesis sería indispensable el trámite aprobatorio por el Congreso; lo anterior, sin perjuicio de que se reúna también la condición de estar rodeada permanentemente por agua."


 


            Con base en lo expuesto, y no siendo la Procuraduría General de la República un órgano técnico competente en aspectos geográficos, deberá solicitar ese Concejo Municipal el criterio del Instituto Geográfico Nacional para determinar si las islas Palo Seco y Damas se ajustan o no a los parámetros establecidos en el pronunciamiento No. C-038-97, a fin de definir si es exigida la aprobación legislativa para el otorgamiento de concesiones sobre ellas.


 


De ustedes, atentamente,


 


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR ADJUNTO


VBC/