O. J.-020-97

2 de junio de 1997

Señor

Diputado Juan Luis Jiménez Succar

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos resulta  grato atender su oficio del 21 de mayo del año en curso, mediante el cual solicita que la Procuraduría General de la República externe criterio sobre el proyecto de ley denominado "Ley de regulación del gasto superfluo en la Administración Pública"; iniciativa legislativa del señor Diputado Rodolfo Brenes Gómez que se tramita bajo el expediente N.º 12.642 y que fuera publicada en el "Alcance" N° 49 a "La Gaceta" N.º 164 del 29 de agosto de 1996.

   De manera preliminar se advierte que, como es usual de frente a este tipo de requerimiento parlamentario, nos abstendremos de emitir juicios sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por ese medio se adoptarían, por ser ello ajeno a la naturaleza de la Procuraduría, como órgano superior consultivo técnico jurídico que es.

1º-El proyecto que interesa promueve la austeridad y racionalidad en el uso de los recursos públicos, a través de disposiciones que intentan restringir el gasto en determinados rubros que se califican como no esenciales para el funcionamiento de las distintas instituciones públicas, tales como información y publicidad, viajes, recepciones, adquisición de mobiliario y equipo de transporte.

   En su artículo 15 se establece que tanto la Contraloría como la Procuraduría General de la República "... tendrán a su cargo exigir ante la administración de justicia las responsabilidades que se deriven del incumplimiento de la presente ley"; estipulación que pareciera ser la que, en lo fundamental, motiva la audiencia a nosotros otorgada.

   Teniendo presente que el incumplimiento de deberes legales por parte de los servidores públicos puede acarrear responsabilidades en el orden administrativo, disciplinario y penal, que la actividad del Estado orientada a exigirlas sin duda genera procesos judiciales en donde éste debe estar debidamente representado, y que la legitimación procesal que confiere a la Contraloría el artículo 36 de su Ley Orgánica es claramente insuficiente para los efectos dichos, se evidencia la razonabilidad del citado numeral del proyecto en cuanto reconoce esa obligación de la Procuraduría como personera judicial del Estado.

   Dicha razonabilidad quedaría ampliamente reforzada si se llega a convertir en ley de la República un proyecto de ley, suscrito por el Poder Ejecutivo con fecha 27 del mes de mayo en curso, que crea la Procuraduría contra la Corrupción mediante una enmienda a la Ley nº 6815, toda vez que el incumplimiento de algunas de las obligaciones que se derivarían de la "Ley de regulación del gasto superfluo en la Administración Pública" constituirían evidentes actos de corrupción administrativa.

   En este orden de consideraciones téngase en cuenta que, de prosperar la indicada iniciativa del Poder Ejecutivo, devendría obligación de este órgano procurador "Realizar todas las acciones administrativas necesarias para prevenir, detectar, y erradicar la corrupción en la función pública, así como denunciar y acusar ante los Tribunales de Justicia a aquellos funcionarios públicos cuyo proceder administrativo exprese actos de corrupción vinculados con el ejercicio de su cargo o con ocasión del  mismo ..."; habilitándose a la Procuraduría, de igual manera, a accionar directamente en sede penal "... sin estar subordinada a las actuaciones del Ministerio Público ..." si se trata de delitos contra los deberes de la función pública.

 2º El proyecto se caracteriza por contar con tan sólo diecisiete artículos, muchos de los cuales se limitan a enunciar principios sin mayor desarrollo.

   Dicho estilo legislativo supone, en general, responsabilizar en una mayor medida al Poder Ejecutivo de la emisión de normas reglamentarias que complementen y precisen los mandatos legislativos, en orden a hacer operativos los deseos del legislador, cobrando así las primeras una singular importancia.

   Cabe, eso sí, advertir que si el legislador desea que la comentada disciplina normativa contenga sanciones específicas de cara al incumplimiento de los deberes y prohibiciones que se estipulan, deberá introducirlas al texto del proyecto -que no las contempla-, toda vez que no podría delegar su establecimiento a la autoridad reglamentaria por contrariar ello lo establecido en el artículo 39 de la Constitución Política. Sobre este último, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha comentado lo siguiente:

"El artículo 39 de la Constitución Política contiene el principio de reserva de ley en relación con los delitos, cuasidelitos o faltas; esa reserva significa que la ley es, y debe ser, la única fuente creadora de delitos y penas. Esta garantía resulta incompleta si no se le relaciona con la tipicidad, que exige a su vez que las conductas delictivas se encuentran acuñadas en tipos, en normas en las que se especifique con detalle en qué consiste la conducta delictiva. Dicha ley, además debe ser previa para que el ciudadano tenga noticia de cuáles acciones o conductas considera el Estado como delictivas, y de cuáles son las consecuencias en caso que las realice" (sentencia nº 5060-94).

 3º De conformidad con el artículo 8º del proyecto, los jerarcas institucionales quedarían obligados a rendir mensualmente "... un informe detallado sobre los viajes y los gastos incurridos durante dicho período y los beneficios que los mismos han generado a la entidad respectiva, a la Comisión Especial Permanente de control de ingreso y gasto público de la Asamblea Legislativa".

   La Contraloría General de la República es un órgano constitucional que se define como institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; lo cual incluye fiscalizar la ejecución y liquidación de los distintos presupuestos públicos y, además, dar puntual aprobación a los presupuestos de los entes públicos menores (art. 183 y 184 constitucionales). Actúa como rectora del ordenamiento de control y fiscalización superiores de la Hacienda Pública, cuyo fin primordial es garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos (art. 1, 9, 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994).

   Evidentemente constituye una decisión de prudencia legislativa establecer modelos específicos a los que se ajustará tal control. Sin embargo, resulta susceptible de generar un debate de constitucionalidad el residenciar en órganos distintos de la Contraloría el ejercicio del mismo; en tal caso, se estaría trasladando una atribución suya –exclusiva y excluyente- a titulares diversos, detrayendo con ello una competencia constitucional. Disponer de ese modo, no es otra cosa que desfigurar la arquitectura constitucional en esta materia y el perfil propio de tal órgano contralor.

  En el asunto que se analiza, se está creando una obligación -a cargo de las diversas jerarquías institucionales- de rendir informes a una comisión legislativa permanente, lo cual constituye una herramienta fundamental para poder fiscalizar la actividad de las administraciones sujetas a control de gasto.

   Con ello, una comisión permanente de la Asamblea estaría avocando, parcialmente, una potestad parlamentaria constitucionalmente delegada en la Contraloría General de la República. Aunque esto -que evidentemente roza con la ortodoxia constitucional- pareciera un vicio que tiene su origen en el texto del artículo 89 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, conviene dejarlo advertido (nótese que dicho precepto reglamentario no se limita a autorizar a la Comisión para desplegar un rol auxiliar y preparador de las decisiones del Plenario en esta materia, sino que le otorga autonomía en "la vigilancia y fiscalización permanente de la Hacienda Pública, con el concurso de la Contraloría General de la República").

   En todo caso, pareciera razonable que los indicados reportes mensuales sean remitidos a la Contraloría y no a la indicada Comisión (sin perjuicio de que ésta tenga pleno acceso a dichos datos, si así fuera de su interés). Sólo el órgano contralor dispone de los recursos materiales, humanos y profesionales para poder dar el seguimiento y la utilización adecuada a la información que se le haga llegar, dentro del propósito general de asegurar con ello una permanente, sistemática y global fiscalización sobre la eficiencia y legalidad en el manejo de los recursos públicos.

   Además, es la Contraloría General de la República a quien constitucionalmente compete aprobar los presupuestos de los entes públicos menores y fiscalizar la ejecución de los presupuestos públicos en general; y es ésta la ocasión propicia para velar por el cumplimiento de los referidos límites impuestos al gasto público.

 4º Para finalizar, consideramos oportuno hacer algunos señalamientos específicos que podrían contribuir a lograr un mejor producto legislativo. Veamos:

a) Convendría precisar, en el contexto del artículo primero del proyecto, el ámbito subjetivo de aplicación de la ley, con indicación de los entes y órganos públicos que quedarían vinculados por sus mandatos; lo anterior, con el propósito de eliminar cualquier vaguedad que podría suscitar en el operador jurídico.

b) También con el afán de reducir las zonas de indeterminación semántica que presenta el texto en estudio, disipando sus ambigüedades, convendría que se precisara el sentido de las frases segunda y tercera de su artículo 4º. En realidad, no queda claro el alcance de la prohibición de asignar recursos públicos en favor de particulares. Así, por ejemplo, ¿quedaría excluida la posibilidad de auxiliar financieramente a las asociaciones de desarrollo comunal o, por otra parte, significaría algún obstáculo para otorgar partidas específicas?

c) Similar aclaración ameritan las frases segunda y tercera del artículo 5º.

   Del señor Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO