ALCANCES DE LA FACULTAD DEL PODER EJECUTIVO

DE DICTAR DIRECTRICES A LAS ENTIDADES

AUTONOMAS; CASO ESPECIFICO DEL INFOCOOP

C-30-80

San José, 14 de febrero de 1980

Señor

Lic. Leonardo Zúñiga Chavarría

Subdirector Ejecutivo

INFOCOOP.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Subprocurador General de

la República, me es grato referirme a su atento oficio Nº S.D.E 29-80 de

29 de enero pasado, mediante el cual transcribe a este Despacho el acuerdo

de la Junta Directiva de ese Instituto, según sesión Nº 855, artículo 2º, celebrada

el 9 de enero del año en curso, donde se resuelve consultar a la Procuraduría

General de la República los alcances del artículo 98 de la Ley General

de la Administración Pública, en relación con los artículos 11 a 14 y 34 y siguientes

de la ley Nº 5185 del 20 de febrero de 1973. Sobre el particular y

luego del estudio pertinente, permítome informarle:

Según se desprende de los términos de su estimable consulta, y documentación

conexa, se ha establecido la tesis de que al disponer la Ley Nº 5185

que la Junta Directiva INFOCOOP estará formada, según el artículo 11, por

un representante de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica, un

representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y otro del Ministerio

de Agricultura y Ganadería; dos representantes de las cooperativas de productos

agrícola e industrial, y dos de los otros tipos de cooperativas, ello implica

que únicamente a los representantes de los Ministerios citados les son aplicables

las disposiciones contenidas en el artículo 98 de la Ley General de la

Administración Pública, en cuanto a la remoción por inobservancia de las directrices

fijadas por el Poder Ejecutivo, habida cuenta de que el resto de los miembros

de la Junta Directiva, al no ser propuestos por el Poder Central, no tienen

relación alguna con éste.

Tal conclusión es a juicio de este Despacho contraria a Derecho, por las

siguientes razones:

De conformidad con el artículo 64 de la Constitución Política, "el Estado

fomentará la creación de cooperativas, como un medio de facilitar mejores condiciones

de vida a los trabajadores". Y en observancia del mandato constitucional,

el Estado realiza dicha función a través de una de sus instituciones, el

INFOCOOP, institución de desarrollo cooperativo que cuenta con personería jurídica

propia y autonomía administrativa y funcional (Artículos 5º y 7º de la ley

Nº 5185 del 20 de febrero de 1973).

El INFOCOOP deviene así en una "institución descentralizada", concepto

este último que es desarrollado claramente por el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz en su

"Curso de Derecho Administrativo" (Tomo III, páginas 6 y ss.), quien señala

textualmente y en lo que aquí interesa:

"Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto.

El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el

Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno.

Los sujetos que resultan beneficiarios de la nueva competencia o

de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De

este modo el elemento primario y esencial de toda descentralización es

la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada.

La descentralización implica una atribución de competencia, a

título último, definitivo y exclusivo en virtud de una regla del ordenamiento...

El ente descentralizado no está sometido a órdenes ni instrucciones

en el desempeño de su competencia exclusiva. La relación que lo

liga con el Estado, es la llamada "tutela administrativa", que incluye,

a lo sumo, una potestad directiva y de contralor, nunca equiparable a

la de dictar órdenes o instrucciones. Mientras en virtud de aquellas

potestades (de dirección o contralor) el Estado puede señalar metas y

lineamientos generales al ente menor o impedir que éste las viole o

viole la ley, nunca puede sujetar la conducta del ente a patrones puntuales

y exactos, en cuanto al motivo, contenido o momento de la misma,

lo que sí puede hacer el superior jerárquico. La personalidad jurídica

implica por sí una esfera mayor que la mera competencia exclusiva del

órgano". (Lo subrayado no es del original).

Como puede observarse, la cita anterior resulta ilustrativa en punto a

establecer la facultad del Poder Ejecutivo para fijar directrices a los entes menores.

Ello no sólo es posible según la doctrina, sino que también expresamente

se encuentra establecido en la Ley General de la Administración Pública, Así,

el artículo 26 dispone en lo pertinente:

Artículo 26.-El presidente de la República ejercerá en forma exclusiva

las siguientes atribuciones:

a)... b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración

Pública central en su total conjunta, y hacer lo propio con la

Administración Pública descentralizada". (Lo subrayado es ilustrativo).

Por su parte, el artículo 98, in fine faculta al Poder Ejecutivo, dentro del

ramo correspondiente, para "remover y sustituir, sin responsabilidad alguna

para el Estado, al inferior no jerárquico individual o colegiado, del Estado

o de cualquier otro ente descentralizado, que desobedezca reiteradamente los

directrices que aquél le haya impartido sin dar explicación satisfactoria al

respecto, pese a las intimaciones recibidas...". (Lo subrayado es nuestro).

Nótese como, -acorde con los principios doctrinarios que le sirven de

fundamento-, la ley nos habla de "directrices", no de "órdenes", en razón de

que éstas últimas no son propias de la tutela administrativa en punto a la

descentralización. Las "directrices" vienen a ser entonces normas que tienden a

programar o dirigir la conducta de los entes menores, dictadas por el Poder

Ejecutivo, mediante las cuales les fija metas, y lineamientos generales sobre los

medios que deben utilizarse para cumplirlas. Las "directrices" pretenden la consecución

de programas o resultados importantes por parte de una institución

descentralizada, dentro de un período relativamente largo (por ejemplo un semestre,

un año). Debe observarse que no se refieren a actos concretos, o al modo

de conseguir actos concretos, ya que ello significará una orden y no una directriz.

De otra parte, debe recordarse que el marco de legalidad limita la actividad

de los entes públicos, amén de que "no es lícito distinguir donde la ley

no distingue", como bien reza el viejo aforismo jurídico. De este modo, no es

procedente hacer diferencias entre los miembros de la Junta Directiva del Infocoop

en razón de su origen, para determinar a quiénes van dirigidas las directrices

con las consecuencias por su inobservancia la Junta Directiva, una vez

debidamente constituida, es un órgano colegiado que funciona como tal, independientemente

de si uno de los miembros es por ejemplo el representante del

Ministerio de Trabajo, y otro representa al Consejo de Cooperativas.

A mayor abundamiento, cabe señalar que por el hecho de llegar a formar

parte de la Junta Directiva de una institución descentralizada, se adquiere la

calidad de funcionario público a tenor de lo dispuesto por el artículo 111-1 de

la Ley General de la Administración Pública de repetida cita, que conceptualiza

como servidor público a toda persona que presta servicios a la Administración a

nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un

acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter

imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad

respectiva. Como consecuencia de esta calificación y según expresa disposición

del artículo 112-1 in fine, es el derecho administrativo el que se encarga

de regular las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores

públicos. Razón de más para tener como aplicable a la Junta Directiva de

Infocoop las disposiciones del artículo 98 de la Ley General citado supra.

De lo expuesto se colige que el Poder Ejecutivo está legalmente facultado

para fijar directrices a los entes menores como el INFOCOOP y que a todos los

miembros de la Junta Directiva le son aplicables las previsiones de la Ley

General de la Administración Pública.

Aprovecho la oportunidad para suscribirme, muy atentamente,

Lic. Farid Beirute Brenes

Procurador de Hacienda a.í.