C-125-97

San José, 10 de julio, 1997.

Señor

Franklin Cerdas Delgado

Gerente General a.i.

Instituto Costarricense

Puertos del Pacífico.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atenta nota N.º 001266 de 29 de abril del año en curso, mediante la cual solicita el criterio de este Despacho en relación con la legalidad del artículo 90 de la Convención Colectiva de Trabajo que rige en ese Instituto.

   Nos indica que por Acuerdo N.º 10, Sesión N.º 2627 de 2 de abril de este año, la Junta Directiva de esa institución acordó trasladar a esta Procuraduría General la mencionada consulta.

   Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

   Ante una solicitud similar formulada por la Presidencia Ejecutiva de esa Institución en nota de fecha 31 de enero de 1996, este Despacho, mediante Oficio Nº O.J. 054-96 de 29 de agosto de ese mismo año, manifestó:

"Partiendo de la base de la naturaleza jurídica de las Convenciones Colectivas de Trabajo, en donde lo que ocurre es una libre negociación que culmina en la mayoría de las veces con la suscripción de un acuerdo entre trabajadores y patronos debidamente sindicalizados, fundamentalmente sobre las condiciones de la prestación del trabajo, es que resulta impropio, mediante la emisión de un dictamen vinculante, que este Órgano determine la eventual ilegalidad de una determinada cláusula de la Convención Colectiva de Trabajo que rige en esa entidad. En nuestro criterio, proceder en ese sentido sería asumir el ejercicio de competencias ajenas a esta Dependencia, que riñen con nuestra naturaleza de órgano consultivo. Todavía más, en la medida en que tanto ese Instituto como los sindicatos suscriptores del acuerdo se han obligado al estricto cumplimiento de la Convención, la que en todo caso debió cumplir con todos y cada uno de los trámites legales y administrativos, incluyendo el correspondiente depósito en la Oficina de Asuntos Gremiales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, instancia en la que procede la revisión de sus cláusulas mediante el proceso de homologación, razón por la cual sería procedente que en esa misma instancia se interprete sus cláusulas, cuando así se lo solicite alguna de las partes suscriptoras de la convención.

No obstante, las circunstancias apuntadas, este Despacho estima conveniente mencionar algunas pautas en torno a los alcances de las convenciones colectivas, fundamentalmente cuando se presenta la cuestión de la concurrencia de sus normas con las estatales, con el propósito de contribuir a esclarecer el punto, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por la vía del dictamen vinculante y obligatorio.

Establecido lo anterior, cabe referirse al tema de si los convenios colectivos de trabajo o sus cláusulas prevalecen sobre las leyes o normas estatales, o si, por el contrario, son éstas las que predominan.

Inquirir sobre esta cuestión lleva, en un principio, a la obligada mención de un importante fallo arbitral dictado por la Corte Suprema de Justicia, a las dieciséis horas del catorce de junio de mil novecientos ochenta y cuatro, mediante el cual se resolvió un conflicto surgido entre el Poder Ejecutivo, el Banco Nacional de Costa Rica y el sindicato de empleados de ese Banco (SEBANA). Dicho fallo en lo tocante al punto consultado expresó:

"Las cláusulas normativas son leyes en sentido amplio de la palabra, no solo porque no pueden ser incumplidas por las partes, lo que es una característica también de la obligacional, sino además porque rigen para terceros ajenos a la elaboración, por eso se dice que tienen los efectos de una ley, pero no pueden considerarse como expresión de la soberanía estatal sino del grupo social, de allí que están subordinadas a la ley de origen estatal directo, en ese sentido debe interpretarse el artículo 62 de la Constitución Política al decir que "tendrán fuerza de ley ...

IX. Las convenciones colectivas de trabajo tanto en el sector público como en el privado, se encuentran sometidas a la Ley, ... X. Las cláusulas convencionales deben guardar conformidad con las disposiciones de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria 6821 de 1982 y con las políticas económico sociales que el Estado pueda establecer con base en esta o en otras disposiciones legales ...".

De acuerdo con lo transcrito queda claro que las convenciones colectivas de trabajo están sometidas a la ley.

Sobre este particular, el autor español Efrén Borrajo Dacruz, al determinar la naturaleza jurídica de los convenios colectivos de trabajo, señala que: "... es una norma oficial, análoga en su régimen jurídico, pero no igual en su naturaleza ni en todos sus efectos, a las normas estatales, a las que está subordinada". (Efrén Borrajo Dacruz. Introducción al Derecho del Trabajo. Editorial Tecnos, Madrid, 4º edición, 1978, pág. 403.) (El resaltado es nuestro).

En línea con lo anterior, un reciente voto de la Sala Constitucional -que es vinculante erga omnes, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- al referirse al contenido de las convenciones colectivas, indicó:

"Dentro de la especialidad de la materia, las partes solo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente pueden cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo, y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; ...". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nº 1355-96 de las 12:18 hrs. del 22 de marzo de 1996).

   Sobre este mismo tema -predominio de normas convencionales o legales-, la referida Sala en el citado voto estableció:

"... es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público. (...). De lo anterior se infiere que ya esta Sala ha resuelto sobre el ámbito de cobertura de la convención colectiva. Y agregamos ahora, que de todas formas no puede esa normativa reformar la ley ordinaria que confiere atribuciones a órganos constitucionales, ni otras disposiciones legales, que no tienen que ver con el contenido de los contratos individuales de trabajo". (Idem.). (El resaltado es nuestro).

De lo anteriormente expuesto, queda claro que la norma convencional está subordinada a la ley estatal. Por ello, en el caso del artículo 42 de la Convención Colectiva de ese Instituto, en la medida en que éste se oponga o pretenda dejar sin efecto las regulaciones y principios legales que rigen la actividad de la contratación administrativa, resultaría una norma convencional contraria a la ley, sea, ilegal. De allí que, en materia de contratación administrativa, la ley y los reglamentos existentes condicionan en todo caso cualquier disposición de carácter convencional en esta disciplina. Es decir, dicha actividad -la contratación administrativa- está enteramente sujeta, en nuestro ordenamiento jurídico, a la ley y a las normas y principios del ordenamiento jurídico administrativo, razón por la cual no podría una convención o sus normas, modificar lo dispuesto sobre esa importante actividad administrativa. Además, se impone señalar la confusa redacción del artículo en mención, en el tanto es bien sabido que en el ámbito de la Administración Pública se impone el principio de legalidad, razón por la que no es posible admitir desinterés de una determinada Institución en el cumplimiento de las funciones y facultades que la ley le confiere. ( ...)". (Procuraduría General de la República. Oficio O.J.054-96 de 29 de agosto, 1996).

   De lo anteriormente expuesto, queda claro que la norma convencional está subordinada a la ley estatal. Por ello, en la medida en que el numeral 90 de la Convención Colectiva de Trabajo de ese Instituto se oponga o pretenda dejar sin efecto legislación de orden estatal, resultaría desde luego ilegal.

   Además, cabe señalar que la determinación de eventuales roces legales o constitucionales constituye un problema que deben resolver las partes contratantes durante el proceso de negociación y suscripción del acuerdo, para lo cual, obviamente, habrá de contarse con la correspondiente asesoría. En todo caso, en el propio texto convencional que rige en esa Institución, las partes que la suscribieron estipularon en su artículo 21 inciso c), un procedimiento para la resolución de los conflictos originados en la interpretación y aplicación de dicho instrumento colectivo, que de modo alguno supone la intervención de este Despacho, sino más bien, la del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

   Consecuentemente, deviene improcedente un dictamen vinculante de esta Procuraduría, sobre aspectos que competen a otras instancias y a la misma administración activa.

   Todas estas consideraciones inhiben a este Despacho para conocer su solicitud.

   Con toda consideración y respeto,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION SEGUNDA.

LGBH