C-131-97

18 de julio, 1997

 

Señor

Jorge Luis Vargas Espinoza

Gobernador

Provincia de San José

Presente

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio sin número, recibido en esta Procuraduría el 30 de mayo del año en curso, y se da respuesta a su consulta en los siguientes términos.

   Manifiesta que el artículo 4º de la Ley 7633 de 26 de setiembre de 1996, denominada Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, establece que las Municipalidades son las responsables de velar por el cumplimiento de esa Ley, para lo cual pueden solicitar la colaboración de las autoridades que consideren convenientes, las cuales estarán en obligación de brindarla.

   A partir de lo anterior, les surgen varias interrogantes, que desean les sean resueltas en forma vinculante.

"1.-¿Cómo se puede entender la competencia de la policía administrativa, en el entorno del artículo anterior?

2.-¿Cuál es la posición con respecto a la legitimación para interponer la denuncia en cuanto a la materia se trata (sic)?

3.-¿La autoridad administrativa puede en función del Poder de Policía del Estado, poner en conocimiento de la autoridad judicial las faltas que se produzcan por infringir esa ley?

4.-¿La legalidad expresada en la ley 7633, con respecto a la Policía Municipal se encuentra afecta dentro de algún principio constitucional que inhiba su desenvolvimiento?

5.-¿De acuerdo a lo establecido en la Constitución Política en el artículo 140 inciso 16), en la Ley General de Policía, artículo 4, debería corresponder a la Fuerza Pública el conocimiento de las infracciones a la ley 7633, como detentadoras de la seguridad y el orden públicos?

ANTECEDENTE ADMINISTRATIVO SOBRE LA LEY 7633

   En el pronunciamiento de esta Procuraduría C-008-97 de 16 de enero de 1997 se realiza un análisis en punto a la competencia y atribuciones de las Municipalidades y de las Gobernaciones a partir de la vigencia de la Ley 7633 de 26 de setiembre de 1996. En este se concluye que:

"...la promulgación de la Ley Nº 7633 establece una competencia específica y exclusiva en favor de las Municipalidades del país para velar por el cumplimiento de las disposiciones atinentes a los horarios de venta de bebidas alcohólicas, según la clasificación que de éstos se hace en dicho cuerpo normativo.

Asimismo, deberán verificar que en esos establecimientos no se permita la permanencia y la venta de licores a menores de edad. Por último, y ante el incumplimiento o violación de las anteriores restricciones, ostentan los Gobiernos municipales la competencia para gestionar la imposición del régimen sancionatorio contemplado en la Ley N.º 7633. En lo que atañe a otras regulaciones no contempladas en esta Ley, las Gobernaciones de Provincia conservan las competencias anteriormente asignadas por el Ordenamiento Jurídico".

   Es importante señalar aquí que la consulta que dio origen a la anterior conclusión estaba referida, básicamente, a deslindar la competencia entre las Municipalidades y las Gobernaciones a partir de la promulgación de la Ley 7633. En ese sentido se indicó que, por disposición expresa de la Ley le correspondía a los municipios el cumplimiento de ésta, la cual está referida a dos aspectos esenciales: regulación de horario de los locales que expenden licor y permanencia de menores de edad en ellos.

   En todo caso, debe tenerse presente que el punto sobre las competencias del Gobernador y su relación con las competencias municipales se encuentra pendiente de resolver ante la Sala Constitucional (ver Acción de Inconstitucionalidad presentada por Rafael Ángel Castillo Arroyo contra los artículos 50 y 55 de las Ordenanzas Municipales, expediente Nº 6578-96), y por lo tanto, será ésta la competente para pronunciarse sobre el tema.

   Lo que ahora se consulta está dirigido, entre otros aspectos, a la determinación de cuáles son las autoridades de policía competentes para presentar las denuncias correspondientes ante las Alcaldías. Para realizar el análisis de otro punto de vista, deviene necesario retomar algunos de los aspectos desarrollados en la consulta supra citada, uniéndolo con otros necesarios para evacuar las preguntas que ahora se formulan.

NORMAS JURIDICAS RELEVANTES AL TEMA EN LA LEY 7633

   Disponen los numerales 4º y 8º de la Ley citada:

"Artículo 4º.- Responsabilidad de las municipalidades.

Las municipalidades serán las responsables de velar por el cumplimiento de esta ley. Para tal efecto, podrán solicitar la colaboración de las autoridades que consideren convenientes, las cuales estarán obligadas a brindarla.

"Artículo 8.- Órganos competentes.

Las infracciones mencionadas en los artículos anteriores serán conocidas por las alcaldías, según la competencia que les señale la Ley Orgánica del Poder Judicial, Nº 7333, de 5 de mayo de 1993".

   Deviene necesario precisar los alcances de esas dos normas. Primero, se hará referencia a los órganos competentes para conocer de las infracciones dispuestas en la Ley.

ORGANOS COMPETENTES PARA APLICAR LAS INFRACCIONES DE LA LEY 7633

   De conformidad con el artículo 8 supra transcrito, el conocimiento de las infracciones previstas en la Ley de comentario corresponde a las Alcaldías que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial.

   Los numerales 114 y siguientes de dicha Ley Orgánica fijan las competencias de las Alcaldías. El numeral 117 dispone:

"En materia penal, las alcaldías conocerán:

1.De las contravenciones establecidas en el Código Penal.

2.De las faltas de policía y de toda clase de contravenciones y simples infracciones previstas en leyes especiales, con excepción de las de carácter laboral.

3.De los demás asuntos que indique la ley".

   De acuerdo con lo regulado en el artículo supra transcrito, específicamente en el inciso 2, les corresponderá a las alcaldías que conocen de materia penal la aplicación de las sanciones previstas en la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, debido a que, obviamente, la Ley de comentario no se refiere a materia laboral, única excepción prevista.

   Este primer dato es importante de tomar en cuenta. Nótese que la remisión que se hace a la Ley Orgánica del Poder Judicial, que a su vez nos lleva a determinar que las sanciones a lo dispuesto por esta Ley son de aplicación por parte de las alcaldías que conocen de la materia penal, nos da una clara indicación de que la voluntad legislativa no estaba encaminada a considerarlas como infracciones típicamente administrativas, porque de haberle querido dar tal naturaleza, hubiese sido la propia Administración, conforme a la potestades que posee, quien pudo haberlas impuesto (véase por ejemplo la Ley de Promoción y Defensa Efectiva del Consumidor).

   Esta ubicación permite dejar establecido, además, que, por principio, las faltas de policía, las contravenciones y las infracciones son de acción pública, de forma tal que cualquier persona está legitimada para denunciarlos.

   Esto entonces nos obliga a cuestionarnos los alcances del artículo 4º de la Ley de comentario, de acuerdo con el cual las Municipalidades son las responsables del cumplimiento de la Ley, con el objeto de precisar si ello implica una modificación de ese principio.

ANTECEDENTES NORMATIVOS SOBRE LA REGULACION DE HORARIOS Y PERMANENCIA DE MENORES EN LOCALES DONDE SE EXPEDENDE LICOR.

   La Ley de Licores y los reglamentos que lo desarrollan eran las disposiciones legales que regulaban estos temas. Veamos algunas de esas disposiciones.

   Sobre la permanencia de menores de edad en los lugares que se expende licores, la Ley de Licores disponía:

"Artículo 25.- Los establecimientos de sólo licores no admitirán la entrada de menores de edad. Los que tengan ventas de otras mercancías podrán venderles, pero no licores, pero haciendo que el menor, una vez servido, se retire inmediatamente".

   En punto a los horarios de cierre, con anterioridad a la vigencia de la Ley de comentario, la Ley de Licores señalaba:

"Artículo 27.- Ningún establecimiento de licores podrá abrirse antes de las seis horas, excepto en los "lugares de turismo", así clasificados por el Instituto Costarricense de Turismo, en donde podrá abrirse una hora antes y cerrarse dos horas después.

   Todos los establecimientos deberán cerrarse a las veintitrés horas, pero en días feriados, sábados y domingos podrán cerrar a las veinticuatro horas. En las cabeceras de provincia cerrarán en todo caso a las veinticuatro horas. Quedan a salvo los puestos que tengan patente especial nacional que cerrarán dos horas después. El día de elecciones y el anterior y posterior a éstas, los expendios de licores del país deberán permanecer totalmente cerrados.

En las zonas turísticas y a juicio del Instituto Costarricense de Turismos y las Municipalidades se podrán extender patentes especiales que no tendrán limitación para el cierre, excepto el Jueves y Viernes Santos, y las otras fechas que indiquen las autoridades competentes..."

"Artículo 35.- Créase una patentes especial nacional para los expendios de licores y cerveza de los clubes, hoteles, restaurantes y centros nocturnos, que dará derecho a cerrar dos horas después de la hora fijada en el artículo 27.

Esta patente la expenderá el Gobernador de la Provincia respectiva,..."(1)

__

NOTA (1): Los dos numerales supra transcritos fueron derogados expresamente por el artículo 11 de la Ley 7633 de 26 de setiembre de 1996.

__

   Sobre este mismo tema, a nivel infralegal se han establecido las siguientes disposiciones:

"Artículo 5. Los gobernadores provinciales podrán conceder los permisos para el expendio de licores imponiendo determinados requisitos sobre el establecimiento respectivo, siempre y cuando respeten los derechos subjetivos y las disposiciones legales y reglamentarias. Los permisos de funcionamiento de las patentes especiales nacionales a que se refiere el artículo 35 de la Ley de Licores, interpretado por Ley N.º 3791 del 16 de noviembre de 1966, serán concedidas por el Gobernador por períodos trimestrales y únicamente a clubes, hoteles, restaurantes y centros nocturnos con categoría turística, otorgada por el Instituto Costarricense de Turismo. Se podrán ir renovando por períodos iguales en forma indefinida. Asimismo, el otorgamiento de la patente será discrecional y no obligatoria para la administración."

"Artículo 13. Los establecimientos que expendieren licores deberán cerrar a la hora que determine su respectiva patente. Una vez que se proceda al cierre no se permitirá en ningún caso la permanencia de clientes dentro del local. Por tal motivo los propietarios o administradores, deberán avisar a sus clientes cuando se acerque la hora de cierre con suficiente antelación, para que se preparen a abandonar el local a la hora correspondiente. La infracción de esta disposición será considerada falta grave y puede ser sancionada administrativamente incluso con el cierre temporal o permanente del negocio correspondiente.

   El día de las elecciones nacionales, el anterior y posterior a éstas, el jueves y viernes santos y los días que, cuando fuere necesario, señalare el Poder Ejecutivo, no se permitirá en todo el país el expendio de licores, Por tal motivo los establecimientos correspondientes deben permanecer totalmente cerrados en esas fechas."

   Por su parte, la Sala Constitucional ha sido clara en sus resoluciones (2) en el sentido de que a los Gobernadores de Provincia les corresponde aplicar y velar por la aplicación de las disposiciones de la Ley de Licores y los Reglamentos relacionados con ésta. Como ejemplo, puede citarse la siguiente:

"...En cuanto a su reclamo ante la Municipalidad, se le hace ver al recurrente que el encargado de revocar o suspender una patente, no es la Municipalidad, sino la Gobernación, de acuerdo al artículo 42 de la Ley de Licores y 20, 21 y 23 de su Reglamento, por lo que la gestión fue mal dirigida. (Voto N.º 2750-91 del 26 de diciembre de 1991)

----

NOTA (2): Ya se aclaró que debido a la interposición de Acciones de Inconstitucionalidad en las que se cuestiona, entre otros, el artículo 50 de las Ordenanzas Municipales, se encuentra pendiente de resolución de la Sala Constitucional las competencias de los Gobernadores de Provincia.

----

   Se desprende de la normativa y jurisprudencia supra transcritas que, si la Ley 7633 no lo hubiese indicado expresamente, la determinación de las categorías de los negocios que expenden licor y el horario correspondiente a cada una de ellas, le hubiese correspondido a la Gobernación de la Provincia.

  Es por ello que, una primera consecuencia del artículo 4º de la Ley de Regulación de Horario y Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas es que, a partir de su promulgación, a las Municipalidades les corresponde poner en práctica la calificación de los establecimientos, teniendo ello como consecuencia inmediata la determinación del horario de cierre del local.

   La citada Ley fue reglamentada mediante Decreto Ejecutivo 26084-MP de 7 de abril de 1997, el que, en los que nos interesa dispone:

"Artículo 4.- Corresponde a las Municipalidades de cada cantón otorgar la categorización prevista en la artículo 2º de la Ley Nº 7633, a los establecimientos comerciales que deseen expender licor".

   Por lo tanto, ha existido una modificación que consiste en que a partir de la promulgación de la Ley 7633 les corresponde a las autoridades municipales la determinación de las categorías de los negocios y, como consecuencia de ello, la determinación del horario que los regula.

LAS MUNICIPALIDADES COMO ORGANOS COMPETENTES PARA INTERPONER LAS DENUNCIAS A LAS INFRACCIONES DE LA LEY 7633.

   Debe analizarse si existen otras consecuencias derivadas del numeral 4º de la Ley.

   En el artículo 3º se ordena el cierre de los expendios dedicados principalmente a la venta de bebidas alcohólicas los Jueves y Viernes Santos, el día de la elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, así como el día anterior y siguiente a esa fecha, así como los el día que haya reunión o mitin en la población que el Tribunal autorice. También se ordena la clausura de la sección dedicada a este tipo de ventas en los locales donde la actividad principal no sea la venta de licor en esas mismas fechas. Se señala expresamente que las autoridades correspondientes obligarán al cumplimiento de este artículo.

   Entonces, una segunda consecuencia es que las Corporaciones Municipales están obligadas a hacer cumplir esa disposición, para lo cual, como lo señala el mismo artículo cuarto, pueden solicitar la colaboración de otras autoridades, que se encuentran en obligación de brindarla.

   Por otra parte, tanto en las situaciones previstas en el artículo 3º, como en los numerales 1 y 2, se prevé la imposición de sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones allí establecidas (arts.5,6,7). Si bien, según se analizó anteriormente, las Alcaldías son las competentes para aplicarlas, es lo cierto que resulta necesario que el asunto llegue a su conocimiento por alguna vía, la cual es normalmente la denuncia. Por lo anterior, también existe una obligación a cargo del Municipio de poner en conocimiento de esa Autoridad Judicial tales informaciones.

   Reafirmando lo anterior, el Reglamento a dicha Ley -ya citado-, se estipula en lo conducente:

"Artículo 10.- A los efectos del artículo 3º de la Ley 7633(3), corresponde exclusivamente a las Municipalidades de cada cantón ordenar el cierre de los negocios, lo que se realizará mediante telegrama a las delegaciones policiales de su cantón".

"Artículo 12.- En los casos en que la Municipalidad respectiva detecte violaciones o infracciones a la Ley N.º 7633 deberá proceder a efectuar la denuncia respectiva ante la Alcaldía competente, debiendo dar seguimiento a la misma, de manera tal que se aporten las pruebas necesarias para demostrar lo denunciado".

"Artículo 13.- Para los efectos del artículo anterior, la Municipalidad respectiva a través de sus inspectores, policía municipal, autoridad competente o cualquier otro funcionario municipal autorizado, levantará un reporte de la infracción, de conformidad con el cual se elaborará la denuncia respectiva, dejando copia del mismo al patentado. Dicho reporte deberá ser remitido, por el representante legal de la Municipalidad, o los apoderados municipales, junto con la denuncia, en donde señalarán los hechos, el derecho y la acción, debidamente sustentados, a la autoridad judicial competente".

NOTA (3): El citado numeral establece: "Los expendios de bebidas alcohólicas deberán permanecer cerrados los Jueves y Viernes Santos, el día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el día anterior y el siguiente. Asimismo, tendrán que cerrar en las poblaciones donde el Tribunal autorice, de conformidad con la ley, reuniones o mítines. No obstante, la disposición anterior, los negocios que expenden bebidas alcohólicas, sin que esa sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas antes indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a venderlas. Las autoridades correspondientes obligarán a cumplir con lo dispuesto en este artículo mediante el sistema que consideren más eficaz."

   Si bien se afirmó que los Municipios están obligados a interponer las denuncias necesarias cuando se infrinjan las prohibiciones que contiene la Ley, dicha afirmación no implica, necesariamente, la imposibilidad de que otras autoridades también puedan interponer la referida denuncia, por cuanto la interpretación a dicha Ley -como a cualquier otra normativa- no se puede hacer en forma aislada, sino que es necesario estudiarla a luz del ordenamiento jurídico visto como un todo orgánico.

   Es por ello, que es necesario retomar algunos de los conceptos contenidos en la Constitución Política sobre las atribuciones de las Municipalidades y desarrollados, principalmente, en el Código Municipal.

   A partir de la Constitución de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.

   Es claro entonces, que, a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13), tienen potestad para imponer tributos.

   Sobre el concepto y alcances de la autonomía municipal, la Sala Constitucional ha realizado importantes precisiones.

"Esta norma (se refiere al antiguo párrafo cuarto del artículo 18 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos), a juicio de la Sala y de conformidad con lo que señala el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por conexidad, resulta abiertamente inconstitucional por ser contraria a la Autonomía Municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política.

La autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local".(...)" (Voto Nº 2934-93 de 22 de junio de 1993)

"De lo anterior se desprende que la voluntad de los constituyentes con la introducción del artículo 170, fue la de crear un régimen de "autonomía" de amplia cobertura para las corporaciones municipales, entidades destinadas al cumplimiento de fines generales (artículo 169), que les garantizara independencia normativa, administrativa y política en sus respectivas competencias territoriales. A esto se suma el carácter electivo de los miembros y democrático del ente (arts. 169 y 171 de la Constitución), que le permite la formulación de política propias (programas y metas), para atender los intereses y servicios locales. En este sentido, conviene recordar que los artículos 7 y 21.a) del Código Municipal desarrollan dichas disposiciones, al expresar: "En ejercicio de sus atribuciones las municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la Constitución Política, con las potestades de Gobierno y Administración inherentes a la misma"; y: "Son atribuciones del Consejo: a) Fijar la política general de la Municipalidad..." De todo lo cual se sigue que en el ejercicio de sus competencias y atribuciones, la municipalidad es responsable de sus actos y de la oportunidad y utilidad de éstos. En consecuencia, el control de oportunidad que crea el artículo objeto de esta consulta, en sede de la Contraloría General de la República, sobre los actos de concesión de obra pública que lleguen a aprobar las entidades municipales, viola la libertad y autonomía de aquellas. (...) Congruente con todo lo dicho, la Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), les atribuye con respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución y liquidación. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia Constitución, lo que da fundamento para deducir que otras modalidades de control, originadas en la ley a tenor de lo dispuesto en el mismo artículo 184 inciso 5), deben guardar el límite constitucionalmente impuesto en otras partes de la Constitución en resguardo de la autonomía política de las corporaciones municipales." (Voto Nº 3789-92 de 27 de noviembre de 1992) (Los resaltados en las dos resoluciones anteriores no son del original)

   Es clara la Sala en el sentido que la Carta Magna delimita la competencia de las Municipalidades a velar por los intereses locales del territorio que representa.

   De otra parte, en lo que nos interesa, a nivel legal encontramos que en el artículo 4º del Código Municipal se dispone, en lo conducente, que:

"Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de estos cometidos las Municipalidades deberán: (...) 9) Velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales

(...).

   Entonces, las Corporaciones Municipalidades sí cuentan con una competencia para velar por el orden público. Pero, no se debe perder de vista la naturaleza de las Municipalidades y las atribuciones que constitucionalmente le fueron asignadas, esto es, el velar por los intereses locales de una determinada circunscripción territorial. Por lo tanto, la descentralización territorial y el otorgamiento de esa competencia para resguardar el orden público, no implican una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos y entes, cuando no se esté en presencia de un interés que puede ser reducido a lo local.

   Lo anterior es reafirmado por el artículo 5 de ese mismo cuerpo normativo al reconocerse expresamente que las competencias municipales no afectan las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública.

   En forma genérica, sobre este tema se ha indicado por parte de esa Sala Constitucional, lo siguiente:

"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política..." (Voto 4091-94 de 9 de agosto de 1994)

"IV ).- NORMA CONSTITUCIONAL Y REGIMEN LEGAL PARA LA CREACION DE NUEVOS CANTONES.- El artículo 168 de la Constitución Política, en lo que interesa, señala que para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, cantones y distritos;... Como es principio general del Derecho de la Constitución que toda jurisdicción territorial existente al momento de surgir la norma suprema que la reconoce y la eleva a la categoría de institución descentralizada con rango constitucional, en este caso, los cantones, adquiere el derecho a su existencia plena e identidad, a su autonomía otorgada por norma de igual rango (art. 170 id.), a mantener su integridad y su condición de descentralización administrativa (esto último no implica, desde luego, que se trate de una forma de Estado o de gobierno que excluye toda otra forma de administración política, porque como toda descentralización, deja intacto el poder constituyente e incluso la potestad legislativa del Estado), la conclusión jurídico- constitucional necesaria nos lleva a determinar que corresponde al Poder Legislativo desarrollar o no la competencia contenida en el artículo 168 de la Constitución Política para la creación de cantones, estableciendo los requisitos y formalidades que le den contenido razonable y proporcionado a los principios que la propia norma superior haya concebido y en todo caso, a los complementarios que, sin estar en la norma originaria, sean apropiados para hacer posible el ejercicio de la competencia". (Voto 2009-95 de 21 de abril de 1995) (Los resaltados no son de los originales)

   A nivel doctrinal se ha analizado el tema de la existencia de intereses o servicios públicos locales y su coexistencia con nacionales, o prevalencia de éstos últimos. En ese sentido, el profesor Eduardo Ortíz Ortíz expresa:

"Que existan intereses y servicios públicos "locales" puede significar que coexisten con intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros. Pero en la realidad están entremezclados y más bien tiende a ampliarse el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que obliga a pensar que la diferencia no es tajante ni inmutable, sino gradual e invariable. El artículo 169 de la Constitución, como se vio, pone a cargo del Gobierno Municipal los intereses y servicios locales, y el artículo 4 del Código, después de reafirmarlo, hace una extensa y detallada enumeración de cometidos del Municipio, pero expresamente utiliza el giro: "Dentro de esos cometidos las Municipalidades deberán", y con ello expresamente priva de efecto taxativo a esa enumeración; si así es, podrá haber otras atribuciones del Municipio, siempre que se trate de "intereses y servicios locales". En balance, las normas fundamentales de atribución de cometidos municipales son el artículo 169 de la Constitución y el encabezamiento del artículo 4 del Código, sin que tenga importancia a tal efecto el resto de este último, excepto como punto de comparación para establecer el modelo de lo que puede o deba reputarse "local".

Es, en primer término, una nota que delimitan en este caso una competencia por razón de la materia, ya no del territorio, a partir del supuesto de que hay asuntos que por sí justifican ser calificados como "locales", a la par de otros que deben ser reputados "nacionales" o "estatales". Y esto tiene que ser posible, puesto que el territorio municipal es simultáneamente estatal. Es "lo local" un concepto indeterminado que, como todos, se precisa al contacto con la realidad a la que va destinado y con vista de los hechos de cada caso". (Ortíz Ortíz, Eduardo, La Municipalidad en Costa Rica, Madrid, 1987, págs. 53 y 54)

   De lo expuesto hasta aquí, podemos dejar sentado que existen intereses locales cuya custodia le corresponde a las Municipalidades, y que, junto a aquellos, existen y/o coexisten intereses nacionales cuya protección constitucional y legal ha sido atribuida a otros órganos u entes.

   Ello significa, que si bien el Código Municipal establece como competencia municipal velar por la seguridad y el orden público, también es claro en no otorgarla como una competencia propia - exclusiva y excluyente- de las competencias otorgadas a otros Órganos del Estado.

   Por lo tanto, una interpretación del artículo 4º de la Ley 7633 en el sentido de que al señalarse que las Municipalidades son las encargadas de velar por la aplicación de esa Ley implique que se está otorgando una competencia exclusiva y excluyente para denunciar ante las Alcaldías las infracciones a ella, se puede hacer única y exclusivamente, si de su contenido se desprende con claridad meridiana, que está referida a la protección de intereses locales. A contrario sensu, si se determina que es una ley de orden público que regula situaciones que trascienden un interés local, esa competencia municipal puede coexistir con competencias constitucionales y legales de otros órganos estatales.

   Para determinar lo anterior, es necesario establecer si la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, es una ley de orden público, y cuál o cuáles autoridades son las encargadas de velar por el resguardo de ese orden público.

CONCEPTO DE ORDEN PUBLICO

   De acuerdo con nuestra Carta Fundamental las libertades públicas pueden ser reguladas legalmente por motivos de orden público (artículo 28 de la Constitución Política). En virtud de ello, y consecuentemente en uso de la potestad de policía del Estado, es posible que se emitan normas jurídicas que tiendan a lograr una adecuada convivencia social, a pesar de que ello implique una limitación a alguna libertad pública, haciendo uso de la potestad de policía.

   Este tema ha sido ampliamente desarrollado por la Sala Constitucional. Como ejemplo, puede traerse a colación el siguiente Voto:

"II. - En sentencia número 6579-94 de las quince horas doce minutos del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, se declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad presentada contra los incisos a) y b) del artículo 9 del Decreto Ejecutivo número 17757-G, considerándose para ello que: "En lo que atañe a la limitación de la libertad de comercio, en razón de la imputación de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de Licores, para la protección de los valores superiores de la nacionalidad (moral, buenas costumbres, protección de la niñez, sentimientos religiosos), la Sala no encuentra que la restricción definida por una distancia de iglesias, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición y de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos, resulte desproporcionada o irrazonable. Es tan evidente que lo que se quiere evitar es el contacto de los usuarios de las actividades señaladas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor, que los alcances de la regulación se explican por sí solos. Es decir, se está frente a un caso típico de regulación de una actividad para proteger, sobre todo, el orden público representado, básicamente, por los niños y estudiantes del país. La Sala no tiene por acreditada la violación alegada contra la libertad de comercio y consecuentemente, tampoco la del artículo 9 constitucional y la acción, con fundamento en lo que dispone el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales citados, se rechaza por el fondo, prescindiendo de la audiencia oral" Resulta de lo transcrito que, si bien es cierto se dijo que la norma que aquí se cuestiona no es inconstitucional, no se abordó el problema concreto que se plantea en esta acción, - a distancia de locales comerciales dedicados al expendio de licores entre sí-, es decir, el tema de la regulación de la distancia mínima entre dos locales comerciales y no de un local comercial en referencia con escuelas, iglesias, instalaciones deportivas, etc. Sin apartarse del criterio vertido en cuanto a la constitucionalidad del artículo 9 del decreto ejecutivo número 17757-G, se procederá al análisis de la norma únicamente en relación con el tema que interesa al accionante. No es aplicable en+ este caso, el criterio vertido por la Sala en la sentencia número 6579-94 transcrita, que deriva la legitimación reglamentaria para limitar la libertad de comercio, en los supuestos del inciso a) del artículo 9 de la Ley de Licores, de la imputación de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de Licores, para la protección de los valores superiores, como moral, buenas costumbres, protección de la niñez, sentimientos religiosos, etc, pues el tema de la distancia mínima de dos comercios dedicados a la misma actividad, no tiene como propósito evidente e inmediato evitar el contacto de los niños, estudiante, etc. con el consumo del licor, sino que es, más bien, una regulación de índole comercial." (Voto Nº4905-95 de 5 de setiembre de 1995) (Lo resaltado no es del original)

   Sobre el concepto del orden público, doctrinariamente se ha señalado que:

"El orden público, en el sentido administrativo del término, está determinado por un mínimo determinado de condiciones esenciales requeridas por una vida social conveniente. Su contenido varía con el estado de las creencias sociales. La seguridad de los bienes y de las personas, la salubridad y la tranquilidad constituyen su fundamento.

Reviste igualmente aspectos económicos (lucha contra el acaparamiento o la carestía de la vida, p. ej.) e incluso estéticos (protección del paisaje y de los monumentos).

La actividad que se propone el mantenimiento del orden público recibe el nombre de policía (el uso de este término para designar al personal encargado del mantenimiento del orden constituye una acepción derivada de la principal).

El modo de la actividad de la policía lo constituyen las prescripciones, tanto reglamentarias (es decir, generales e impersonales, p. ej., el Código de Circulación) como no reglamentarias (p. ej., un mandato de despejar una vía pública". (Vedel, Georges, Derecho Administrativo, España, pág. 12)

   De esa cita es importante rescatar que el concepto de orden público hace referencia a las condiciones esenciales para una vida social conveniente, siendo las concepciones sociales que se tengan en una determinada época las que vengan llenar el contenido de ese concepto.

   Una definición bastante clara fue dada por la Corte Plena cuando señaló que el orden público "...es el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (S. Ext. 26-8-82). (Sánchez Romero Cecilia, Jurisprudencia Constitucional, marzo-agosto 1982, 1984)

   Más aún, el concepto de orden público engloba aristas distintas, lo social, lo político y hasta lo económico, tal y como lo ha expresado la Sala Constitucional:

"... en la Constitución subyacen y coexisten el orden público político (organización esencial del Estado, de la propiedad y de la familia), el orden público social (intervención del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada a fomentar el sistema económico prevaleciente)" (Sala Constitucional, Voto No.479-90 de la Sala Constitucional, de las 17 horas del 11 de mayo de 1990)

   A la luz de lo expuesto hasta aquí sobre el orden público, deben analizarse los motivos que privaron para la promulgación de la Ley 7633 y su contenido.

   Para lo primero es necesario acudir al expediente legislativo que contiene su trámite. Mucho se discutió sobre el tema, pero siempre en el sentido de la importancia de proteger a los menores de edad del contacto con el consumo del licor, y de la necesidad, dadas la estadísticas existencias y el conocimiento particular que cada uno tiene de la situación, de al menos, tratar de disminuir el consumo del licor en el país, por los problemas sociales que acarrea. Así, en el dictamen de la Comisión se señaló:

"La iniciativa de ley se fundamenta en la preocupación generalizadas (sic) de la ciudadanía costarricense por la creciente adición al alcoholismo, presente en todos los ámbitos y estratos de la sociedad, y por las profundas secuelas que produce, entre ellas, la desintegración familiar.

De conformidad con los datos del último informe nacional sobre consumo de alcohol y drogas ilícitas, elaborado por el Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) se estima que en Costa Rica la incidencia anual de nuevos alcohólicos es de un uno por ciento (1%) de la población mayor de 15 años.

A continuación, señalamos otras estadísticas, igualmente alarmantes, en las cuales nos hemos apoyado para recomendar al Plenario la aprobación de este proyecto:

1. La prevalencia de consumo de alcohol en el país, es un sesenta y seis por ciento (66%) para la población comprendida entre los 12 y los 70 años de edad. Esto representa un total de 1,388,332 personas que ingieren, periódicamente, alguna cantidad de alcohol durante toda su vida.

2. A los 12 años de edad, el diez por ciento (10%) de la población, en general, ha tomado al menos en alguna ocasión, alguna bebida alcohólica. Este porcentaje se incrementa a un veintiséis por ciento (26%) a los quince años y a un cuarenta y seis por ciento (46%) a los 18 años.

3. El mínimo para la embriaguez es de cinco tragos consumidos en una "sentada", que constituye un criterio universalmente aceptado. En nuestro país, el quince por ciento (15%) de la población entre los 12 y 70 años, o sea 326,048 personas suele sobrepasar este límite y el catorce punto cuatro (14.4%) de la misma población, o sea 302,909 personas ha consumido licor en forma de "tanda", lo que equivale a decir que la llegado (sic) a la embriaguez en dos o más días seguidos.

4. El tres por ciento (3%) de la población entre los 15 y 19 años de edad, son alcohólicos y un diez por ciento (10%), son bebedores excesivos. Esto significa que un trece por ciento (13%), de la población adolescente del país, o sea 37,753 personas, tienen problemas de alcoholismo.

5. El trece por ciento (13%) de la población entre los 12 y los 14 años de edad, son bebedores moderados. Esto significa que 25,768 preadolescentes consumen licor frecuentemente.

6. Un seis por ciento (6%) de las amas de casa del país, sea 41,523 mujeres, son bebedoras exclusivas.

   Es criterio de esta Comisión, que el presente proyecto contribuye al control del problema del alcoholismo, sobre el cual urge que la sociedad costarricense actúe decididamente. Estamos convencidos de que la solución a esta problemática no se encuentra garantizada por las reformas propuestas en el proyecto. Somos conscientes de que se requiere un accionar integral, coordinado y complementario del Estado y de la sociedad civil para erradicar la lacra que constituye el abuso del licor. Los suscritos diputados estamos firmemente comprometidos a dar los primeros pasos en esta dirección. Por consiguiente, sometemos a consideración del Plenario el presente DICTAMEN AFIRMATIVO DE MAYORIA y solicitamos a los señores diputados su apoyo para que se convierta en ley de la República". (Expediente Legislativo 7333, folios 71 y 72)

   Por su parte, el Diputado González Villalobos manifestó:

   "Lo antes posible decía, para atacar una de las causas de los accidentes de tránsito, para reducir el número de suicidios, de violaciones y crímenes que se cometen a diario bajo los efectos del licor. Lo antes posible, para reducir el mal ejemplo que se les da a los escolares, colegiales y en general a la niñez y a la juventud. Todos o posiblemente muchos de ustedes, vieron una foto que apareció en El Heraldo, en la cual dos niños vestidos con el uniforme de escolares van entrando a un bar. ¡No es posible, señores!, ¡no es posible, compañeras y compañeros diputados! Esto se puede evitar si se aprueba lo antes posible este proyecto de ley". (Expediente Legislativo Nº7366, folio 364)

   En cuanto al contenido esencial de la Ley de comentario, lo podemos resumir en lo siguiente: 1.- Establece una prohibición de vender bebidas alcohólicas a menores de edad y su permanencia en establecimientos cuya actividad principal sea venderlas para su consumo en el lugar art. 1); 2.- Crea diferentes categorías de negocios, determinando el horario a que quedan sujetas según la clasificación (art. 2); 3.- Ordena el cierre de los expendios dedicados principalmente a la venta de bebidas alcohólicas los Jueves y Viernes Santos, el día de la elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, así como el día anterior y siguiente a esa fecha, así como el cierre de la sección dedicada a este tipo de ventas en los locales donde la actividad principal no sea la venta de licor en esas mismas fechas (art. 3).

   Es evidente que esta Ley está regulando materia de orden público, en virtud de que están siendo regulados aspectos que han sido considerados por el legislador como esenciales para lograr una adecuada convivencia en nuestra sociedad. En ese sentido, se procura, por una parte, proteger a los menores edad de un inicio temprano en el consumo de licores (al menos en los lugares de acceso público), y; de otra parte, se trata de evitar -aunque conscientes de que no es la solución ideal- los problemas sociales que genera el consumo excesivo del alcohol.

   Pero, no debe dejarse de lado el hecho de que las normas constitucionales no sólo establecen la posibilidad de que se impongan regulaciones a diversas actividades en aras de la protección al orden público, sino que también permiten del Estado una actuación cuanto éste ha sido alterado.

"Ahora bien, el orden público de que tratamos en ese capítulo es el referido exclusivamente al poder de policía de seguridad, higiene, de moralidad y de tranquilidad que no regla ni condiciona derechos en defensa de instituciones fundamentales, sino que se propone evitar o reprimir hechos perturbadores del orden material, externo, o sea, el de la calle o lugares públicos, o cualquier actividad que trascienda al público, y que es peligrosa o gravemente incómoda para la colectividad, sin consideración a personas determinadas. Es una actividad que actúa sobre lo somático, sobre el síntoma, sobre lo que se exterioriza, no sobre la causa, porque ya sea ésta económica, social o política, etc., debe ser considerada por el legislador para curar el mal, no para curar el síntoma. Si una reunión se vuelve peligrosa o denegenera en tumulto, la policía la disuelve (no importa la causa)...Ciertamente, cada miembro del cuerpo social puede resultar individualmente beneficiado por las medidas de policía, pero ella no se propone eso, sino mantener el orden público, y por eso su dominio propio es la vía pública, los lugares públicos, las salas públicas y las prolongaciones virtuales de la vía pública, los lugares públicos, las salas públicas y las prolongaciones virtuales de la vía pública donde se entra y se sale como público." (Bielsa, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, págs 828 y 829)

   Desde esta faceta, interesa también determinar las autoridades que tienen atribuida tal función.

AUTORIDADES ENCARGADAS DE VELAR POR EL ORDEN PUBLICO

   Sin perjuicio de lo ya expuesto sobre este tema en cuanto a las Municipalidades, es preciso determinar si existen en nuestro ordenamiento jurídico otras autoridades encargadas de velar por el resguardo del orden público.

   A nivel constitucional, en el articulo 12 se señala que para la vigilancia y conservación del orden público habrá las fuerzas de policía necesarias y, en el artículo 140 incisos 6) y 16), se dispone que le corresponde al Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo Ministro) el mantener el orden y la tranquilidad de la Nación y tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertadas públicas y disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país. Asimismo, el artículo 139 constitucional establece que como deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República ejercer el mando supremo de la fuerza pública (inciso 3).

   Como parte del desarrollo de tales preceptos se emite la Ley de Policía N º 7410 de 26 de mayo de 1994), en la que se regula lo concerniente a las atribuciones, competencias, organización y funciones de la policía. Particularmente, debe resaltarse lo dispuesto en los numerales 1, 4, 8 y 22.

   En lo que nos interesa, dispone el artículo 1 que al Presidente de la República y al Ministro del ramo les corresponde "...tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas."

   Asimismo, conviene tener presente lo preceptuado en los numerales 4, 8 y 22:

"Artículo 4.- Funciones

Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico."

 

"Artículo 8.- Atribuciones

(...) d) Asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público".

 

"Artículo 22.- Atribuciones.

Son atribuciones de la Guardia Civil y de la Guardia Rural:

(...) b) Mantener la tranquilidad y orden público.

(...) e) Prevenir y reprimir la comisión de infracciones punibles dentro del territorio nacional."

   De lo expuesto se extrae que nuestra Constitución Política encarga al Presidente y al respectivo Ministro la obligación de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación. Asimismo dispone, que habrá las fuerzas de policía necesarias para velar por el orden público. Dentro de la Ley de Policía, se establece específicamente que tanto la Guardia Civil como la Rural están en obligación de mantener y vigilar el orden público y, además, que deben prevenir y reprimir la comisión de infracciones punibles. Debe establecerse desde ya, que dichas atribuciones las pueden ejercer dentro de todo el territorio nacional.

   Así, existe una competencia genérica, atribuida constitucional y legalmente para que el Estado, por medio de los órganos competentes, establezca y mantenga un orden público esencial para la convivencia social. Específicamente, se atribuye tanto a la Guardia Civil como a la Rural, la obligación de velar por el resguardo de ese orden público.

   Entonces, siendo el contenido de la Ley 7633 de orden público y existiendo una atribución de competencias para que dichos cuerpos policiales resguarden el orden público, si en ejercicio de sus funciones tienen conocimiento de una infracción a aquella, deben realizar la denuncia respectiva ante las autoridades judiciales competentes.

   Pero, dada la generalidad de la atribución y por ser en materia de faltas y contravenciones, se considera necesario que vía reglamentaria se especifiquen las funciones que los cuerpos policiales en mención van a cumplir.

CONSIDERACIONES GENERALES

   Tomando en cuenta lo expuesto hasta aquí, debe ahora precisarse la interpretación de la Ley 7633. Para tal efecto, resulta indispensable partir de dos datos:

1.- Por la naturaleza de los bienes tutelados en ella se está en presencia de una ley que contiene regulaciones de orden público.

2.- Las infracciones a dicha Ley van a ser aplicadas las alcaldías que conocen de faltas y contravenciones.

   Al señalarse en el artículo 4º que a las Municipalidades les corresponde velar por la correcta aplicación de la Ley, se les está atribuyendo como competencia la clasificación de los distintos locales en los que se expende licor, teniendo ello como consecuencia la determinación del horario a que quedan sujetos. Asimismo, está obligando a las Municipalidades a interponer ante la Alcaldía correspondiente las denuncias a las infracciones que se comentan a fin de que sean sancionadas de acuerdo con las prescripciones de la Ley.

  De otra parte, es necesario precisar que ello no implica restricción alguna a otros principios o regulaciones.

  Así, si se ha entendido que frente a faltas y contravenciones existe una legitimación amplia para interponer las denuncias correspondientes, ésta sólo podría restringirse por norma expresa. En ese sentido se considera que, la afirmación de que existe un ente territorial encargado especialmente de velar por la correcta aplicación de una ley, no es suficiente para que, a partir de ahí, puede interpretarse en el sentido que se restringe dicho principio, máxime cuando se trata de normativa con regulaciones de orden público.

   Amén de lo anterior, se ha determinado que conforme con nuestro ordenamiento jurídico, el deber de velar por el cumplimiento del orden público se encuentra legalmente asignado tanto a las Corporaciones Municipales como al Poder Ejecutivo. Una interpretación global del éste, nos permite afirmar que esa competencia atribuida a las Municipalidades debe entenderse exclusiva únicamente cuando se trate de la defensa de intereses locales. Caso contrario, por mandato expreso de nuestra Carta Magna, la competencia está atribuida prioritariamente al Poder Ejecutivo.

  Ello no excluye situaciones en las cuales se comparta tal atribución, cuando a la par de un interés nacional exista un interés local.

   En la situación en estudio, se considera que por la naturaleza de los bienes tutelados en la Ley, no se está en presencia de intereses exclusivamente locales.

   Por lo tanto, al establecerse legalmente como atribución de la Guardia Civil y de la Guardia Rural tutelar por el orden público, éstas tienen competencia para poner en conocimiento de las autoridades judiciales correspondientes la posible existencia de infracciones a la Ley 7633, previa reglamentación, y sin perjuicio de lo ya dicho en cuanto a las Corporaciones Municipales.

   Lo anterior no obsta a que se desarrolle una debida coordinación entre los distintos cuerpos policiales a fin de evitar duplicación de esfuerzos.

EN CUANTO A LA POLICIA MUNICIPAL

   En virtud de que en la consulta se solicita determinar si existe algún principio constitucional que inhiba el desenvolvimiento de la policía municipal a la luz de la Ley 7633, se hará referencia a este tema, fundamentándonos en antecedentes que existen sobre el tema, para luego aplicarlos al la Ley solicitada.

   Como desarrollo de lo prescrito en el artículo 4º del Código Municipal, anteriormente estudiado, se ha admitido la posibilidad de que existan las policías municipales. En este sentido, la Procuraduría General de la República, refiriéndose al tema señaló:

III.- FUNDAMENTO JURIDICO Y LIMITES DE LA POLICIA MUNICIPAL

1.- Policía Local:

   Claro lo dispuesto con respecto a la policía cuyo ámbito territorial es todo el país, cabe analizar la posibilidad jurídica de la existencia de una policía local.

   En primer término, se debe indicar lo dispuesto por el Código Municipal en el numeral 4 inciso 9) el cual dispone que "Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional. Dentro de estos cometidos las Municipalidades deberán (...) 9) Velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales. (...)"(El subrayado no es del original).

   La Sala Constitucional ha manifestado en diversas ocasiones, sentando una reiterada Jurisprudencia, que:

"(...) IIo.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros.

IIIo.- Esta Sala ha reconocido la facultad con que cuentan las autoridades municipales de retirar de las aceras y vías, los enseres y mercaderías de los vendedores ambulantes o estacionarios que no se encuentren a derecho, en el entendido claro está, de que los mismos les sean devueltos a sus legítimos propietarios una vez concluido el operativo, por lo que el recurso, en cuanto se endereza contra ello, resulta improcedente.

IVo.- También ha reconocido que la competencia Municipal lleva implícita las potestades de policía, habida cuenta de la normativa que la rige, a lo que al efecto señaló:

"...De conformidad con el artículo 4 inciso 9) es facultad de las municipalidades velar por el orden público, de modo que bien pueden los gobiernos locales crear los cuerpos necesarios -como lo es la policía municipal- a fin de dar cabal cumplimiento al contenido del artículo mencionado. Por otra parte, ya esta Sala ha dicho que bien puede la Administración despojar por la vía de hecho a aquellas personas que sin autorización alguna se instalen o invadan -como en este caso- las vías públicas, sin que para ello sea necesario cumplir con las reglas del debido proceso y a tal efecto puede, incluso, retirar los bienes de los sitios públicos ocupados, a reserva, eso sí, de devolverlos a sus dueños en cuanto éstos lo soliciten, salvo el caso de los bienes perecederos, los que por razones de protección a la salud pública, pueden ser destruidos si llegan a constituir un peligro para ese bien superior (ver Voto Nº 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno). (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.0061-95 de las 16:03 horas del 4 de enero de 1995) (Vid en igual sentido, entre muchos otros, Voto No. 5911-93 de las 13:57 horas del 12 de noviembre de 1993, Voto No. 6034-93 de las 16:45 horas del 17 de noviembre de 1993, Voto No.6597-93 de las 14:33 horas del 15 de diciembre de 1993, Voto No. 6613-93 de las 15:21 horas del 15 de diciembre de 1993, Voto No. 6747-93 de las 15:12 horas del 22 de diciembre de 1993, Voto No.0040-94 de las 15:54 horas del 5 de enero de 1994, Voto No 0383-94 de las 16:36 horas del 19 de enero de 1994, Voto No. 1115-94 de las 9:21 horas del 25 de febrero de 1994, Voto No. 1335-94 de las 15:57 horas del 9 de marzo de 1994, Voto No. 3667-94 de las 16:33 horas del 21 de julio de 1994, Voto No. 0244-95 de las 9:18 horas del 13 de enero de 1995, Voto No. 0508-95 de las 11:27 horas del 27 de enero de 1995,Voto No. 1397- 95 de las 12:21 horas del 10 de marzo de 1995).

   Queda en evidencia así que el artículo 4 inciso 9) citado es la norma legal que faculta la creación de una policía municipal y la misma es un desarrollo del artículo 169 de la Constitución Política.

   Es necesario también mencionar otros dos numerales del Código Municipal que complementan lo dispuesto por el artículo 4 inciso 9) antes citado, estos son el artículo 12 y el 98.

   El artículo 12 dispone que "Las autoridades nacionales estarán obligadas a colaborar para que las decisiones municipales tengan el debido cumplimiento."

   Por su parte el numeral 98 indica que "Nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar el comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal. (...) La violación de lo dispuesto en este artículo dará lugar al cierre del local o a la imposibilidad de comerciar ambulantemente, medidas que se ejecutarán por medio de las autoridades de policía."

   De acuerdo con lo expuesto la Municipalidad tiene dentro su competencia la actividad de policía, la cual como se vio debe ser regulada a nivel legal. Dicha actividad de policía deberá ser ejercida dentro de los límites territoriales locales y dentro de las competencias legales establecidas en la materia.

   Además, al igual que cualquier fuerza policial, la policía municipal está sujeta también, lógicamente, el principio de proporcionalidad, la necesidad de la medida adoptada y el control jurisdiccional

2.- Fines y Competencia de la Policía Local

   La policía municipal, como la misma Sala Constitucional ha precisado, tiene como fin dar un debido cumplimiento al numeral 4 inciso 9) del Código Municipal, el cual se puede dividir en dos partes, la primera, define unos de los fines de la Municipalidad es decir, velar por la seguridad de las personas y el orden público; y la segunda, determina el modo de realizar ese fin público, es decir, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales.

   Ahora bien, siendo que el concepto corporativo del Código Municipal y la naturaleza "local" de la actividad municipal se restringe a la delimitación cantonal correspondiente, es preciso acotar que la actividad policial municipal deber ser ejercida, en estricta coordinación con los entes policiales nacionales ya indicados y precisados por la Constitución Política y la Ley General de Policía.

   Nótese que el propio artículo 4 inciso 9) del Código Municipal subraya la necesidad de que esa labor local de policía sea ejercida en plena coordinación con los órganos policiales con competencia nacional.

   Debe por ello analizarse esta disposición legal con base en una interpretación que asegure la realización del fin público, conforme a lo establecido por el artículo 10 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: "La norma administrativa deberá interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.".

   Es claro que la interpretación de esta disposición que permite la plena realización del fin público coincidente en la actividad de policía local y nacional, deberá ser aquella que en coordinada labor, no duplique funciones ni obstaculice las actividades de una y otra, facilite y haga eficaz la labor policial.

   En ese sentido, dado que el artículo 1 de la Ley General de Policía determina que el Presidente de la República y Ministro del ramo son los funcionarios con la potestad de garantizar el orden, defensa y seguridad del país en general, todo ello como producto del desarrollo del artículo 140 incisos 6) y 16) constitucional, es lo lógico que, cuando las circunstancias así lo exijan, sea con éstas con quienes se coordinen las labores de policía local.

   La municipalidad podrá actuar en la función de policía indicada, siempre y cuando ésta sirva como instrumento para hacer efectivos los actos administrativos que en razón de la competencia municipal se dicten.

   Es así como el marco de actuación de la policía municipal será pues el marco competencial de la Municipalidad.

VI.-CONCLUSIONES

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1.- Las normas que posibilitan la creación de la Policía Municipal, son el artículo 169 constitucional y el numeral 4 inciso 9) del Código Municipal.

2.- La Policía Municipal tiene los mismos límites que cualquier fuerza policial, es decir sujeción al principio de legalidad, al principio de proporcionalidad, a la necesidad de la medida adoptada y al control jurisdiccional. Además, la policía municipal está sujeta a la circunscripción territorial y a las competencias legales establecidas en la materia.

3.- Las funciones generales de la policía municipal son velar por la seguridad de las personas y el orden público, dentro del cometido en la gestión de los intereses locales, verbigracia: control de patentes, permiso de uso de áreas de demanio municipal, regulación del tránsito en calles y aceras municipales, etc..

4.- El ejercicio de las potestades de policía locales deberá prever necesariamente la coordinación con las autoridades policiales nacionales". (Pronunciamiento C-133-95 de 9 de junio de 1995).

 

   Vale la pena, también citar algunas resoluciones en que la Sala Constitucional desarrolla el fundamento jurídico para la existencia de la policía municipal.

"De conformidad con el artículo 4 inciso 9) es facultad de las municipalidades velar por el orden público, de modo que bien pueden los gobiernos locales crear los cuerpos necesarios -como lo es la policía municipal- a fin de dar cabal cumplimiento al contenido del artículo mencionado...Ahora bien, lógicamente la Municipalidad recurrida ha de servirse de la llamada Policía Municipal para mantener el orden público..."

"En reiteradas oportunidades, esta Sala ha señalado que la creación y funcionamiento de la policía municipal, encuentra fundamento en los artículos 4.9 del Código Municipal y 169 de la Constitución Política, de manera que, contrario a lo manifestado por el accionante, su existencia deriva no sólo de una ley formal y material, sino del propio marco constitucional que regula el régimen municipal,... Ahora bien, lógicamente la Municipalidad recurrida ha de servirse de la Policía Municipal para mantener el orden público..." (Voto 5436- 96 de 15 de octubre de 1996)

   Ello significa, que a través de la jurisprudencia administrativa como judicial se ha analizado la posibilidad jurídica de la existencia de una policía municipal, admitiéndose que se cuenta con fundamento constitucional y legal para su existencia.

  * No obstante, es necesario aclarar que si bien las Municipalidades que cuenten con policía municipal pueden hacer uso de ella para velar por la correcta aplicación de la Ley de comentario, es lo cierto, que la legitimación en la Ley está otorgada genéricamente a la Municipalidad, por lo que otros representantes de ella también pueden tener tales atribuciones. Lo anterior, es desarrollado por el Reglamento de la Ley 7633 -ya transcrito en lo que aquí interesa- que señala expresamente que el reporte de la infracción puede ser levantado por los inspectores, la autoridad competente y cualquier funcionario municipal autorizado.

De esta forma, la policía municipal -de existir en un determinado municipio- es un instrumento más que puede utilizar la Municipalidad como forma de cumplir con la obligación que le atribuye la Ley 7633, sin perjuicio de lo ya indicado sobre las competencias de otros órganos.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

 

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa