C-207-97

San José, 04 de noviembre de 1997

Señor

Mike Osejo Villegas

Director

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

S. O.

Estimado señor ;

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero atento oficio No. DAI-2498-97, de 29 de setiembre de 1997, recibido el 1 de octubre del mismo año, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduria General en relación con el destino que se le deben dar a los fondos;, que percibe el I.FAM por concepto del porcentaje que las municipalidades deben girarle anualmente de los montos que éstas recaudan por concepto de impuesto sobre bienes inmuebles. Solicitan se les indique si de tal fondo es posible-? pagar a los funcionarios que brinden capacitación y asistencia técnica a las municipalidades.

Acompaña su gestión, copia del oficio No ALJD-404--97 de 12 de mayo de 1997, suscrito por el Lic. Helberth Obando Durán, Asesor Legal de la Junta Directiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en el que se hacen una serie de consideraciones sobre el particular así como parte de un informe brindado por la Auditoría de la institución.

I- ANTECEDENTES

A- Como antecedentes de importancia se tiene que mediante la Ley NI' 7509 de 9 de mayo de 1995 se deroga la Ley ce Impuesto Territorial No 27 de 2 de marzo de 1929 y sus reformas., y se:' establece el Impuesto sobre Bienes Inmuebles en favor de las municipalidades, quienes son conceptuadas por la ley como administraciones tributarias con competencia para administrar si impuesto en su respectivo territorio, asá como para elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre inmuebles para determinar el monto del impuesto aplicable. No obstante, por disposición del Transitorio III de la Ley, el legislador otorgó al Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de la Tributación Directa, la competencia para la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúo sobre los inmuebles durante los primeros cinco años a partir de la entrada en vigencia de la ley.

B~ Mediante el Transitorio I de la Ley, el legislador impone a las municipalidades la obligación durante los primeros cinco años de vigencia de la ley, de girar anualmente» al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal un 3% del ingreso anual que recauden por concepto del impuesto ^013^0'l bienes inmuebles. De dicho porcentaje, 1% lo destina el legislador para brindar capacitación y asistencia técnica a las municipalidades para la administración, cobro y valuación de dicho impuesto y 2.7. para fortalecer un fondo de crédito municipal.

II- TRANSITORIO PRIMERO DE LA LFY NB 7509 DFL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES.

De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, las municipalidades son entidades descentralizadas regionales, que tienen a su cargo la dirección de las diferentes localidades, a

través de políticas que estimulen el progreso de las mismas. Al respecto, el articulo 4° del Código Municipal señala ;

"ARTICULO 4.- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional(..)"

Como puede observarse, el desarrollo de la comunidad, se constituye en el objetivo fundamental de estos gobiernos locales, y para ello se le atribuyen una gran cantidad de funciones, las cuáles, en muchas ocasiones llegan incluso a confundirse con las del Poder Ejecutivo:

"Dijimos que por la amplitud de fines podía haber- roces entre municipios y Poder- Ejecutivo, y asá es en efecto. La municipalidad tiene, de acuerdo con el

articulo 4 del Código Municipal vigente, funciones concurrentes con el Gobierno Central, ya que la salud, la educación, la asistencia social, el fenómeno socioeconómico, el turismo, son atribuciones conferidas tanto al municipio como al Poder Central."(ROJAS CHAVEZ Magda, Las Atribuciones del Poder Ejecutivo en la Constitución Política. San José, Tesis para optar al titulo de Licenciada en Derecho, 12980, p.134.)

Precisamente, en atención a la multiplicidad de funciones que deben desarrollar las municipalidades, es que, a través, de la Ley No 7509, se establece el impuesto sobre bienes inmuebles a favor de éstas, transfiriendo de esta forma, del Gobierno Central a estas entidades descentralizadas, los recursos "financieros percibidos por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, (anteriormente impuesto territorial ) . Al respecto, el artículo 1de esta Ley señala :

"ARTICULO 1.,-- Establecimiento del impuesto

Se establece, en favor de las municipalidades, un .impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de leí presente Ley."

La promulgación de esta Ley, y el establecimiento del impuesto sobre bienes inmuebles en favor de las. municipalidades, tiene como objetivo que los gobiernos locales cuenten con mayores ingresos, que les permitan brindar los servicios que tiene «a su cargo de una forma más óptima. Al respecto, en la exposición de motivos de la Ley 7509, se expresó:

"Cabe destacar de este proyecto que ha sido el producto de un consenso entre las distintas

fracciones políticas representadas en la Asamblea legislativa, que han sentido la urgente necesidad de crear mecanismos prácticos, por medio de los cuales, las municipalidades lleguen a obtener recursos sanos que les permitan cumplir con las disposiciones establecidas en el Código Municipal." (Expediente Legislativo No 11661 Ley 7509 de 9 de mayo de1995)

La Ley No 7509, al establecer el impuesto sobre bienes inmuebles a favor de las municipalidades, también ordena una serie de competencias, que anteriormente, estas entidades no tenían. Es así como, a través de esta ley, los gobiernos locales asumen funciones de Administración Tributaria, lo cual implica que éstas deban desarrollar lar gestiones relacionadas con la determinación de la obligación como de la exigencia del pago de la misma. Sobre este aspecto, el articulo 3° de la Ley dispone:

"ART I CULO 3 . - Competencia de las municipalidades

Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el carácter de Administración Tributaria. Estarán a su cargo, la administración del impuesto de bienes inmuebles de su respectivo territorio, así como la elaboración, la fijación, y la fiscalización de los avalúos sobre los inmuebles, para determinar el monto del impuesto aplicable. Asimismo, serán las encargadas de facturar, recaudara y administrar el impuesto correspondiente y el cobro judicial."

Como puede observarse, la Ley No 7509 no solamente otorga a las municipalidades una mayor autonomía financiera, sino que también las coloca en una situación en la que necesariamente deben plantearse un nuevo esquema de funcionamiento, con el propósito de que les sea posible ejercer las nuevas competencias que les atribuye la Ley; ello implica que deban enfrentar un proceso de transformación, en el cual la colaboración de otros entes especializados y con mayor experiencia en la materia, así como la capacitación de su funcionarios constituyen aspectos fundamentales.

Precisamente atención a la necesidad de las municipalidades de contar con colaboración y asesoría para el desarrollo de las nuevas funciones que deben asumir, la Ley prevé los mecanismos a través de los cuales los gobiernos locales pueden ser asistidos por otros entes. En este sentido, el Transitorio I establece lo siguiente:

«Transitorio I.- Durante los primeros cinco años de vigencia cié esta Ley, las municipalidades girarán, anualmente, al (IFAM), un tres por ciento (3%) del ingreso anual que recauden por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles. De ese porcentaje con sus intereses se destinará un uno por ciento (1%) para brindar capacitación y asistencia técnica a las municipalidades, para la administración, el cobro y la valuación de ese impuesto y dos por ciento (2%) para fortalecer un fondo de crédito municipal que se destinará, en su totalidad, a cubrir los requerimientos de préstamo que soliciten las municipalidades.

Para los efectos anteriores, el IFAM contratar la capacitación necesaria con los. organismos técnicos y profesionales existentes y, además, contará con la colaboración ova la Dirección General de la Tributación Directa."

De conformidad con el transitorio de cita, el legislador tuvo una intención clara en darle un destino específico a una parte del impuesto recaudado al- señalar en forma empresa que del tres por ciento de lo recaudado por concepto del impuesto de bienes inmuebles un 1% se destinarla para brindar capacitación y asistencia técnica y un 27. para constituir un fondo de crédito municipal. En las discusiones que tuvieron lugar con ocasión de la tramitación y aprobación de la Ley, una de la preocupación de los legisladores es que este y otro tipo de fondos que percibiría el IFAM de lo recaudado por las. municipalidades, no entraran a formar parte de la estructura presupuestaria del IFAM.

Al respecto, el Diputado Salas Araya expresó lo siguiente:

"Por otra parte, en el articulo 9, en la página 3, dices «Se establece mediante el la posibilidad de contratar personal de la Dirección de Tributación Directa o del IFAM para efectuar los avalúos de las propiedades".

Se supone que esto no debería ser así, el sentido de que mientras el IFAM tenga el manejo administrativo, puede o debe hacerlo con su personal. Cuando la administración municipal toma la administración tributaria del Impuesto Territorial, debe ser manejado por las municipalidad y si fuera necesario, lo que debería existir es un convenio de cooperación entre la municipalidad y la Dirección de Tributación Directa o el IFAM – si corresponde- pero, mediante un convenio cooperativo entre instituciones, no simplemente que las municipalidades puedan contratar personal de otra institución. Seria muy peligroso porque mucho del personal de las instituciones no estarían trabajando directamente -en ese caso- en Tributación Directa o el IFAM, sino que estarían casi como una bolsa de su contratación para que las municipalidades tengan que estar contratando servicios adicionales. En esa institución muchos cobran dedicación exclusiva y por otro lado, estarían brindándole servicio a la municipalidad." (Expediente Legislativo No 11661 de la Ley 7509 de 9 de mayo de 1995)

Lo anterior pone de manifiesto que el uno por ciento que según el transitorio I de la Ley debe ser destinado a "capacitación y asistencia técnica", no puede formar parte del presupuesto ordinario de la institución, motivo por el cual lo percibido por el IFAM,. En tal concepto no puede ser utilizado para cubrir gastos propios, como seria el pago de salarios a funcionarios, pues tales recursos no le pertenecen al IFAM, sino que forman parte de un fondo especial para brindar asistencia técnica y capacitación a las entidades municipales, misma que debe estar - de conformidad con el párrafo 2° del Transitorio I - en manos de organismos técnicos y profesionales del ramo, excluyéndose la posibilidad de que la asistencia técnica y capacitación recaiga en manos de los mismos- funcionarios del IFAM como parece entenderlo la consultante. Sobre la imposibilidad de que el IFAM pueda utilizar el 1% del aporte que hacen las entidades municipales para sufragar gastos propios de la institución - como el pago de salarios - valga citar en lo que interesa el Informe 6-97 rendido por la Auditoria Interna del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Dice al respecto el Informe, en el aparte 2.1:

" 2.1 En el " Estado de origen y aplicación de fondos", a los recursos del impuesto territorial, que tienen destino especifico, se les rebajó ( aplicó ) el costo de operación de la « Sección de Asesoría de Bienes Inmuebles ", por un monto de (...), lo cual no es procedente por cuanto esta Sección surgió después que el impuesto territorial fue derogado, mediante la Ley 75098 que creó el Impuesto sobre bienes inmuebles.

Por lo tanto el costo de operación de dicha Sección no debe financiarse con recursos del Impuesto Territorial, pero tampoco podría financiarse con recursos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, del cual el IFAM empezó a percibir el 3% a partir de 1996, que le transfieren las municipalidades, según se dispone en el transitorio I de la citada Ley 7509. Lo anterior, en razón de que el 1% que se destinará a capacitación y asistencia técnica para la administración, el cobro y la evaluación del impuesto, está condicionado según se indica en el párrafo segundo de dicho Transitorio, que dice: " Para los efectos anteriores, el IFAM contratará la capacitación necesario con los organismos técnicos y profesionales existentes…"

Por lo anterior la Auditoría Interna considera que con los recursos indicados, no es posible financiar sueldos por cargos fijos ( ya que existían antes de la promulgación de la ley ) ni los gastos ordinarios de operación de ninguna sección de la institución, al margen - de la labor que esta realice.

III.- CONCLUSIONES:

En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría es del criterio no que los recursos provenientes 3% de la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles que las entidades municipales están obligadas a traspasar al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal - concretamente el 1%, destinado para brindar capacitación técnica a las municipalidades – no pueden ser destinados para el pago de salarios de funcionarios del instituto, aún cuanto sean éstos los que brinden dicha asesora a y capacitación.

De usted muy atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Civil