C-214-97

San José, 14 de noviembre de 1997

Señor

Msc. Javier Nuñez León

Director Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

S.O.

Estimado señor :

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio ALJD-560-97, del 9 de julio último, por medio del cual solicita se adicione y aclare el dictamen C-118-97, emitido por esta Procuraduría el 1° de julio recién pasado.

Concretamente, requiere se le indique si es posible "Uniformar el reconocimiento hasta 30 anualidades ya sea por acuerdo de nuestra Junta Directiva en apego a la Ley Constitutiva, aunque algunos funcionarios tengan más de 30 anualidades o bien en ausencia de regulación interna se aplique el límite de una ley general y marco como la Ley de Salarios Públicos".

Antes de realizar apreciación alguna sobre el fondo del asunto, es necesario determinar si el trámite de "adición y aclaración", utilizado en este caso para obtener respuesta a sus inquietudes, es el apropiado de acuerdo a las circunstancias.

I.- ANALISIS DE LA VIABILIDAD DE LA ADICION Y ACLARACION QUE SE SOLICITA:

El dictamen C-118-97 ya citado, se emitió atendiendo una gestión consultiva planteada por el Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), relacionada con el disfrute de aumentos anuales por parte de los servidores de esa Institución. En tal oportunidad se solicitó el criterio de la Procuraduría básicamente sobre dos puntos, a saber : a) "Si la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 y sus reformas, es aplicable al IFAM y en específico, la limitación de los 30 años en anualidades.", y  b) Si "Las directrices y lineamientos que emita la Autoridad Presupuestaria ... se le aplican a la Institución, máxime que el Consejo de Gobierno las hace suyas, mediante acuerdo".

Luego de analizar detalladamente el tema y teniendo en cuenta incluso la opinión de la Dirección General de Servicio Civil al respecto, este Despacho concluyó que la escala establecida en la Ley de Salarios de la Administración Pública no es aplicable al IFAM, pudiéndose reconocer a sus servidores -en ausencia de un límite específico- más de treinta anualidades. Asimismo, se dijo que el IFAM está sujeto a las directrices y lineamientos que en materia salarial formule le Autoridad Presupuestaria.

Es evidente entonces que el pronunciamiento de referencia dio cabal respuesta a los interrogantes planteados, por lo que su adición y aclaración resulta improcedente. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que sólo es susceptible de ser adicionado lo que está incompleto o aclarado lo que es oscuro o confuso, problemas que -a nuestro juicio- no presenta el dictamen de cita.

Nótese además que la solicitud de adición y aclaración versa sobre inquietudes nuevas, que, aunque muy relacionadas con el tema originalmente analizado, no se plantearon de manera concreta en ese momento.

A pesar de lo dicho, por esta vez y en un afán de colaboración para con ustedes, daremos respuesta a estos nuevos interrogantes.

Para efectos prácticos, las dudas que aún subsisten en lo relativo al reconocimiento de anualidades a los servidores del IFAM se pueden dividir en dos. La primera de ellas es si resulta posible limitar a treinta pasos ese reconocimiento. La segunda (que sólo tiene sentido en caso de que la anterior se conteste afirmativamente), tiene relación con el procedimiento que debería observarse para tal fin, teniendo en cuenta que hay funcionarios que en la actualidad disfrutan de más de treinta anualidades. Seguidamente y en ese orden, abordaremos tales inquietudes.

II.- POSIBILIDAD DE ESTABLECER UN LIMITE AL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES A LOS SERVIDORES DEL IFAM:

Ya en el dictamen C-118-97 citado, se analizaron detalladamente las razones por las cuales la escala salarial prevista en el artículo 4° de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no es aplicable directamente a los servidores del IFAM.

A pesar de ello, para dar sustento a los argumentos que de seguido se expondrán, conviene recordar que tal legislación fue prevista para ser aplicada a todo el sector público, de manera que sólo ante la existencia de normativa especial en contrario, una institución del sector público podría eximirse de aplicar a sus servidores la citada Ley de Salarios.

En el caso del IFAM, tal normativa sí existe y se encuentra en el artículo 11 inciso ch) de su Ley de Organización (n° 4716 de 9 de febrero de 1971). La norma de referencia establece expresamente, como atribución de la Junta Directiva, "Dictar un estatuto de personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios del I.F.A.M".

Ahora bien, siendo entonces que corresponde a la Junta Directiva del IFAM emitir la escala de salarios de sus servidores, cabe preguntarse si hay algún lineamiento que deba ser observado por ese órgano en el ejercicio de tal atribución, que haga posible y necesario el establecimiento de un límite al número de anualidades susceptibles de ser reconocidas.

Al respecto, nótese que la norma atributiva de competencia no prevé ninguna regulación específica sobre la forma en que dicha competencia debe ser ejercida. No obstante, ello no significa que no exista un marco regulador en ese sentido, pues, aún cuando se trate de actos discrecionales, debe tenerse presente que la Junta Directiva del IFAM se encuentra sujeta regulaciones genéricas en el ejercicio de su función.

Así, el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública, establece que la actividad discrecional estará sometida a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. Además, el artículo 16 del mismo cuerpo de normas, dispone que no podrán dictarse actos contrarios a reglas únivocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

De las normas reseñadas se extraen algunos lineamientos que deben ser observados a la hora de emitir -o eventualmente reformar- la escala de salarios de los servidores del IFAM, entre ellos, que las prestaciones que ahí se otorguen deben ser justas y razonables, amparadas en criterios técnicos sobre la materia.

Así las cosas, no sólo es posible, sino conveniente, que al estructurarse una escala salarial para una institución pública, se establezcan límites razonables a las prestaciones que ahí se otorguen (entre ellas, las derivadas del mérito por los años de servicio), de manera tal que no resulten excesivas o discriminatorias con respecto al régimen salarial del resto de la Administración Pública.

Lo anterior no quiere decir, necesariamente, que en el caso del IFAM, los beneficios contenidos en su escala de salarios, deban ser los mismos que contemplan otras normativas -pues en definitiva, será la Junta Directiva de la Institución la llamada a valorar esa posibilidad- pero sí, que debe guardarse una razonable relación de proporcionalidad entre unos y otros.

Con ello damos respuesta al primer interrogante en el sentido de que sí se puede limitar a treinta, o a otro número, la cantidad de anualidades que se reconozcan a los servidores del IFAM.

III.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO Y LAS CONSECUENCIAS DE LIMITAR EL NUMERO DE ANUALIDADES QUE SE RECONOZCAN A LOS SERVIDORES DEL IFAM:

Aparte de la viabilidad jurídica de establecer un límite al número de anualidades susceptibles de ser reconocidas al personal del IFAM, se nos consulta si ese límite debe ser impuesto por la Junta Directiva de la Institución, o si basta con aplicar una ley general y marco, como lo es la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Al respecto, es preciso reiterar que la Ley de Salarios de la Administración Pública no es aplicable directamente al personal del IFAM y que el único órgano competente para establecer un límite al reconocimiento de ese rubro salarial, lo es la Junta Directiva de la Institución. Al hacerlo así, ejerce una potestad discrecional sobre la base de un juicio de oportunidad administrativa, que sólo a ella compete adoptar.

Lo anterior no obsta para que la Junta Directiva, mediante acuerdo firme, decida modificar el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Institución, tomando como punto de referencia la Ley de Salarios de la Administración Pública. En este supuesto no se estaría aplicando de manera directa la ley de cita, sino que la regla sería fruto exclusivo de la voluntad de ese órgano colegiado, quien sería el único responsable de su vigencia.

Por otra parte, también genera dudas en la Institución consultante lo referente a las consecuencias que produciría limitar a treinta el número de anualidades posibles de reconocer, en relación con los funcionarios que ya disfrutan más de esa cantidad de pasos.

Sobre el punto, consideramos que la respuesta debe buscarse en la existencia o no, en el caso concreto, de "derechos adquiridos". Estos últimos han sido definidos por la Sala Constitucional de la siguiente forma :

"... los derechos adquiridos son aquellos que ingresan definitivamente al patrimonio de su titular (no entran en el concepto de meras expectativas) ..." (voto n° 670- I- 94, del 23 de diciembre de 1994).

Además, ese mismo órgano, indicó recientemente que :

"Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho previamente inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable" (sentencia n° 2765-97, de las 15:03 horas, del 20 de mayo de 1997).

Ciertamente la posición de la Sala Constitucional no es aún suficientemente precisa y uniforme, en lo que al reconocimiento de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas se refiere, lo que en parte se debe al alto grado de indeterminación que tales conceptos comportan (1).

(1) En nuestro dictamen n° C-036-95, de 22 de febrero de 1995, se recordaba la complejidad que comporta el tema de la irretroactividad: "Ordinariamente, los problemas que genera la retroacción de las normas y actos jurídicos en general, por mínimos y puntuales que fueren, no son fácilmente solubles con la aplicación de fórmulas o reglas jurídicas simples; por el contrario, obligan a reponer sobre la mesa y valorar conjuntamente el importante séquito de cuestiones y conceptos siempre adheridos a todo fenómeno de retroacción. Sin embargo, con la mayor frecuencia se observa cómo la doctrina, o bien se limita a reafirmar enfáticamente el principio de irretroactividad, condenando toda forma de retroacción, aunque sin aportar el instrumental técnico capaz de hacer compatible tan saludable principio con los innúmeros problemas reales que derivan de la necesidad de renovar cotidianamente el ordenamiento jurídico, o bien pretende resolver estos problemas con recetas o supuestas «reglas de oro» válidas para todo, lo cual no es nada recomendable ni siquiera desde el punto de vista práctico, pues el loable empeño de sujetar al poder público contra la producción de disposiciones retroactivas arbitrarias exige un buen pertrecho de recursos argumentales verdaderamente incisivos, siendo muchas veces contraproducente el uso de esas tradicionales e «inconcusas» reglas que sin duda «suenan bien» y pueden dar juego en algunos casos (regla tempus regit factum, interdicción absoluta de la retroactividad de los reglamentos, intangibilidad de los derechos adquiridos, etc.), pero que lejos de constituir reglas axiomáticas plantean no pocas excepciones y fisuras, resultando a la hora de la verdad más frágiles y rebatibles de lo que en principio pueda pensarse ..." (Francisco López Menudo, "El principio de irretroactividad de las normas en la jurisprudencia constitucional", en: "Estudios sobre la Constitución española", t. I, Madrid, Civitas, 1991, p. 456). Y específicamente sobre la noción de derechos adquiridos y su consubstancial ambigüedad, agrega el autor que citamos: "Esta teoría tiene toda la fuerza seductora --siempre la tuvo-- que le da la aparente claridad de la idea «derecho adquirido» y su evocación de la seguridad jurídica material. Sin embargo, el jurista sabe bien que esa claridad es sólo aparente: el concepto «derecho adquirido» es tan etéreo como el de retroactividad, pues vienen a ser caras de una misma moneda. Baste aquí recordar dos cosas: a) la compleja gama de situaciones --a veces muy dignas de protección-- por las que puede pasar la gestación de un derecho antes de llegar a ser «adquirido»; b) la dificultad que implica trazar la línea divisoria entre el derecho adquirido y sus consecuencias en las situaciones de duración indefinida, aspecto éste que ha abierto desde siempre una brecha definitiva en esta teoría" (ibidem., p. 495). Ante ese panorama, concluíamos, que no parece razonable buscar soluciones de validez universal a partir de vanos intentos de descifrar fórmulas crípticas y pronunciamientos oscilantes. Pareciera más realista reconocer la indeterminación propia de la noción misma y precisar el alcance concreto de esos "derechos adquiridos" en las diferentes situaciones que específicamente se presenten.

Sin embargo, es dable afirmar en este caso, que los servidores que ya experimentaron un incremento en su retribución como producto del disfrute de determinado número de anualidades, tienen un derecho adquirido a seguir devengando la suma correspondiente a esa cantidad de pasos, pues se trata de un rubro salarial que ya ingresó efectivamente en su patrimonio. Así, el límite que a futuro se establezca, no tendría la virtud de afectar retroactivamente sus derechos, en el entendido de que si llegare a establecerse un límite como el aludido, a esos funcionarios no podría reconocérseles más pasos que los ya acumulados.

Lo anterior parte de la premisa de que el servidor, antes de cumplir los requisitos necesarios para el reconocimiento de cada anualidad, lo que ostenta es una simple expectativa de derecho y no un derecho adquirido en sentido estricto.

IV- CONCLUSION:

Con fundamento en las razones expuestas, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Por improcedente, se declara sin lugar la solicitud de adición y aclaración planteada en relación con el dictamen C-118-97, emitido por este Despacho en fecha 1° de julio de 1997.

2.- En lo referente a las nuevas inquietudes planteadas se concluye:

a) Que sí es posible limitar el número de anualidades susceptibles de ser reconocidas a los servidores del IFAM.

b) Que para establecer dicho límite, es necesario un acuerdo de la Junta Directiva de la Institución en tal sentido.

c) Que si ésta fija dicho límite en treinta anualidades, no significaría aplicar la Ley de Salarios de la Administración Pública, sino que ello sería el resultado de una decisión de política administrativa, sólo atribuible a esa autoridad pública.

d) Que al establecerse la limitación al número de anualidades susceptibles de ser reconocidas, los servidores que estuvieren devengando una cantidad superior a ese límite, tendrán derecho a que se les siga cancelando la totalidad de anualidades acumuladas hasta ese momento.

Del señor Director Ejecutivo del IFAM, atentos se suscriben,

Dr. Luis Antonio Sobrado González      Lic. Julio C. Mesén Montoya

Procurador Fiscal                              Asistente de Procurador