C-240-97

San José, 11 de diciembre de 1997

Sr.

Ing Ricardo Garrón Figuis

Ministro de Agricultura y Ganadería

S. D.

Estimado señor Ministro

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. DM, MAG-832-97 de 4 de diciembre último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con la naturaleza jurídica de la Unidad Coordinadora del Proyecto "Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya".

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, según oficio N. 312 AL. SAL de 28 de noviembre anterior. En dicho informe se señala que conforme el Contrato de Préstamo N. 371-CR, suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola y el Contrato de Préstamo N 1129 suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Centroamericano de Integración Económica, para financiar el Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya, la Unidad Coordinadora del Proyecto es competente para ejecutar el Proyecto, orientando y canalizando los recursos destinados al Proyecto hacia las organizaciones de base. Se indica que es una organización creada por un contrato administrativo de préstamo que requiere refrendo legislativo. Refrendo legislativo que no implica que esa organización sea un ente con personalidad jurídica. El otorgamiento de la personalidad jurídica a un organismo requiere norma legal, requisito que se omite en el caso de la Unidad Coordinadora. Se agrega que corresponde al Ministerio "implementar" todo lo relativo a la efectividad del contrato de préstamo, según el artículo 5° de la ley de aprobación. Por lo que debe concluirse que la Unidad no es un ente autónomo, ya que carece de norma legal expresa que determine limites y alcances de las competencias asignadas y le atribuya capacidad de derecho público, por lo que debe ser considerada como un órgano del Ministerio con algún grado de desconcentración, que le permite operar para el cumplimiento de los objetivos con independencia funcional y administrativa: una unidad de decisión no sometida en principio a órdenes e instrucciones; en su criterio, con un grado de desconcentración máxima.

A-. LA U.C.P. : UN ÓRGANO ADMINISTRATIVO

La Ley N. 7659 de 28 de febrero de 1997 aprueba los contratos de préstamo Ns 371-CR, suscrito por el Gobierno de la República con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola y el N 1129, suscrito con el Banco Centroamericano de Integración Económica, ambos dirigidos a financiar el Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya.

El articulo IV del Contrato de Préstamo con el FIDA dispone que el Proyecto será ejecutado de acuerdo con el Contrato y especialmente conforme su Anexo 3. De conformidad con lo cual, la ejecución del Contrato de Préstamo y, por ende, del Proyecto, corresponde a la Unidad Coordinadora del Proyecto Aspecto que puede considerarse reafirmado por el Contrato de Préstamo suscrito con el BCIE, según lo dispuesto en su Articulo 1, Sección 1.3.

Ahora bien, tanto uno como otro convenio prevén que la citada Unidad Coordinadora será creada "por Ley de la República" (así artículo 2 del Anexo 3 del Convenio con el FIDA y sección 13 del Artículo 1 del Convenio con el BCIE). Más específicamente el punto 9 del citado Anexo 3 establece que la:

"La UCP se creará con la misma ley de aprobación del Contrato de Préstamo y se relacionará con la administración central mediante el CND…".

Pues bien, la Ley aprobatoria de los Contratos de Préstamo no crea la Unidad Coordinadora contemplada en los citados contratos. Por el contrario, si bien prevé la existencia de la Unidad, la ley aprobatoria determina que ésta debe organizarse conforme las disposiciones internas, incluso en materia de competencia y sujeta a lo que disponga el Poder Ejecutivo. En efecto, en el articulo 5° de la Ley aprobatoria, se dispone :

"Autorizase al Poder Ejecutivo para que por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dicte los reglamentos, las normas y procedimientos que regirán el Consejo Directivo Nacional (CDN) y la unidad coordinadora del proyecto, previstos en los contratos de préstamo que mediante esta ley se aprueban".

Es el ordenamiento interno, además, el que debe limitar los alcances de los artículos del convenio de préstamo que se refieren a la Unidad Coordinadora, según establece el artículo 4° de la Ley aprobatoria. Lo que permite señalar que, a pesar de las disposiciones expresas de los Convenios de Préstamo en orden a la creación legal de la Unidad Coordinadora, el legislador rechazó implícitamente esa creación y, por ende, la necesidad de una ley para tal creación y por el contrario, remitió al Ejecutivo la regulación del órgano. A efectos de la Ley, la Unidad es un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Consecuentemente, desde el punto de vista legal, es imposible considerar que la Unidad es una entidad jurídica autónoma, por ende. con personalidad jurídica propia. Al respecto, es preciso recordar que la personalidad jurídica sólo puede ser atribuida por ley. Este atributo es uno de los elementos esenciales para reconocer la existencia de un ente descentralizado En efecto, no puede haber descentralización si la transferencia de competencia no se da en favor de una persona jurídica independiente. Ahora bien, la ausencia de creación legal de la Unidad por parte de la Ley aprobatoria de los Contratos de Préstamo significa que no se está ante una persona jurídica, porque la ley no le ha atribuido personalidad jurídica. Cabe enfatizar que dicha personalidad jurídica no puede ser derivada del contrato de préstamo : la aprobación legislativa del contrato no modifica su naturaleza administrativa, por lo que mantiene su carácter de acto subordinado a la ley; y, concretamente, un acto insusceptible de atribuir personalidad jurídica. Falta, así un requisito esencial para considerar que se ha creado una persona jurídica independiente.

De lo anterior se deriva, a fortiori, que la Unidad Coordinadora no puede ser considerada un ente autónomo de Derecho Público. Es preciso recordar, al efecto, que la creación de un ente autónomo está constitucionalmente sujeta a la aprobación de la Asamblea Legislativa, para lo cual se requiere una mayoría calificada (artículo 189 de la Constitución Política). Esa creación comporta, necesariamente, la atribución de competencia y el establecimiento de la organización externa del ente, aspectos que - como se indicó- no son regulados en la Ley N 7659. Y es que, incluso, dado el carácter meramente ejecutivo de la Unidad Coordinadora en relación con los Contratos de Préstamo referidos, podría cuestionarse la necesidad de que la UCP sea constituida como un ente autónomo y, como tal, titular de una autonomía política y administrativa frente al Poder Central. Las funciones que los contratos de Préstamo asignan a la Unidad pueden ser desempeñadas sin la citada autonomía política, puesto que se trata de función administrativa, además, dado que corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería la rectoría del sector agrícola del país, no se comprende la necesidad de elevar a ente autónomo la organización encargada de administrar un proyecto de alcance esencialmente local, como es el Proyecto de Desarrollo Agrícola financiado por los Contratos de Préstamo.

De modo que la ausencia de personalidad Jurídica atribuida por Ley , impide considerar que la Unidad Coordinadora del Proyecto sea un ente descentralizado y, con mayor razón, que sea un ente "autónomo". Empero, en virtud de las funciones que esos préstamos previeron en favor de la Unidad, corresponde analizar que relación establece con el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

B-. ¿UN ÓRGANO DESCONCENTRADO ?

Como la Unidad Coordinadora es un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería, podría afirmarse la existencia de una relación de jerarquía entre las autoridades ministeriales y la Unidad, Empero, en virtud de que la Asesoría Legal afirma que se está en presencia de un órgano con desconcentración máxima, corresponde referirse a este punto. Pues bien, en el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, dirigido a la Dirección General de Servicio Civil esta Procuraduría señaló:

"La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar füncionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.

Por otra parte, la atribución de esa competencia quiebra los principios normales en orden a la relación de jerarquía. En primer término, el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Esa incompetencia no es, sin embargo, absoluta. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados. De allí que la norma que desconcentra deba establecer hasta dónde llega la desconcentración, qué poderes conserva el jerarca respecto de lo desconcentrado.

En segundo término, hablamos de un poder de decidir, pero ese poder de decidir no necesariamente tiene que implicar agotamiento de la vía administrativa. Es decir, la desconcentración no se opone al recurso jerárquico en favor del jerarca o de un tercer órgano, circunstancia que está prevista en el artículo 83.-2 de la Ley General de la Administración Pública. Lo que nos indica que el jerarca mantiene una cierta tutela sobre el inferior. En tercer término, dependiendo del grado de desconcentración (máxima o mínima), el jerarca mantiene el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado (articulo 83, 3 ibídem). Lo que significa que ante una desconcentración mínima, el jerarca podría determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas…".

Si analizamos la regulación que de la Unidad Coordinadora hace el Anexo 3 del Convenio de Préstamo con el FIDA, derivamos que existe una exclusividad de competencia con un objeto muy preciso : la ejecución del Proyecto que se financia. En efecto, la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) es el órgano responsable del Proyecto, según el Anexo 3, punto 2 del Convenio con el FIDA:

"La ejecución del Proyecto será responsabilidad de la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) que se creará por ley de la República. La UCP será el instrumento para orientar y canalizar los recursos destinados al Proyecto que utilizará para la ejecución del mismo, entre otras, a las organizaciones de base (CAC), Cooperativas, Bancos Comunales y ONG)".

Aspecto que es reiterado en el punto 4 del Anexo 3:

"La UCP será considerada a todos los efectos como Institución Ejecutora del Proyecto, especialmente creada para la gestión de los recursos destinados al Proyecto, contratación de las instituciones y/o personas naturales más idóneas para brindar los servicios requeridos para el cumplimiento de los objetivos del Proyecto y supervisar el cumplimiento de los contratos...".

Luego, al regularse la organización interna de la Unidad Coordinadora, el Anexo 3 establece que la Junta Ejecutiva Local de la Unidad es el órgano de dirección y conducción estratégica a nivel del Área del proyecto (punto 10). Lo que significa que la dirección y la definición de las estrategias del proyecto le corresponden a la propia Unidad, a través de uno de sus órganos, no al Ministro de Agricultura y Ganadería, como jerarca del Ministerio. En igual forma, escapa al Ministro el designar y remover el Director del Proyecto y la designación de los Coordinadores de las Partes del Proyecto ; la aprobación del Plan Operativo Anual y el Informe; supervisar la marcha del proyecto; aprobar contrataciones de bienes y servicios realizados por la Secretaría Ejecutiva del Proyecto. Particular importancia cobra la siguiente disposición :

"...a solicitud de las entidades ejecutoras o de los beneficiarios, constituirse en Tribunal de Apelación para rever decisiones tomadas por la SEP".

Las decisiones tomadas por la Secretaría Ejecutiva del Proyecto pueden ser revisadas por la Junta Ejecutiva Local. Es de advertir, sin embargo, que el contrato de préstamo no prevé disposición alguna en orden a la revisión de las decisiones tomadas por la Junta Ejecutiva Local.

Por otra parte, la función ejecutiva es asumida directamente por la Secretaria Ejecutiva del Proyecto, a quien corresponde como funciones principales :

"seleccionar, contratar y supervisar al personal de la SEP (Secretaría Ejecutiva del Proyecto), debiendo para la designación de los coordinadores de los componentes, obtener la aprobación de la JEL".

La consideración de los elementos antes indicados permitiría afirmar la existencia de una desconcentración de funciones en favor de la UCP. La legalidad de esa desconcentración podría, empero, cuestionarse por el hecho de que las funciones son asignadas con carácter exclusivo en un Contrato de Préstamo. Contrato que, como se ha indicado, es de carácter administrativo y, por ende, se trata de una fuente de Derecho subordinada a la ley y al reglamento. La pregunta es si a través de un contrato administrativo pueden desconcentrarse funciones. Sobre este tema, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley aprobatoria de los Contratos de Préstamo:

"Las normas, tas disposiciones y los procedimientos contenidos en estos contratos de préstamo y sus anexos, prevalecerán sobre lo que se estipule acerca de la materia en el ordenamiento jurídico interno, excepto en cuanto al manejo de los recursos provenientes de dichos créditos, los cuales serán administrados por la Tesorería Nacional, atendiendo al principio de caja única del Estado.

En lo relativo a la ejecución del proyecto, el organismo ejecutor, se conformará respetando la legislación nacional, de modo que los alcances de los artículos contenidos en los contratos de préstamo, quedarán limitados a lo dispuesto en el ordenamiento costarricense".

Observamos que si bien la Ley aprobatoria establece una prevalencia general de la regulación del contrato de préstamo sobre la legislación interna, esa preponderancia cede en tratándose de la Unidad Coordinadora, respecto de la cual la regla es la sujeción al Derecho interno.

De conformidad con los principios que rigen la asignación de competencias, estima la Procuraduría que la desconcentración de competencias requiere de ley cuando se trata de desconcentrar potestades de imperio, o bien si se trata de aquéllas competencias que definen al órgano, que justifiquen su existencia. Circunstancia que, estima, no se presenta en el supuesto que nos ocupa, por cuanto se trata simplemente de la ejecución de un determinado Proyecto y del fínanciamiento necesario para su realización. Resulta, entonces, aplicable lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley General de la Administración Pública:

"La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia."

El jerarca puede distribuir las competencias que no impliquen ejercicio de potestades de imperio por vía de reglamento, lo que le permite desconcentrar. La integración de este articulo 59.2 con el 4° de la Ley aprobatoria determina que la desconcentración de competencias en favor de la Unidad Coordinadora, en los términos antes señalados, no requiere de ley y, por el contrario, puede darse por vía reglamentaria. Esa remisión al reglamento puede, asimismo, considerarse presente en el articulo 5° de la Ley aprobatoria, transcrito en la sección anterior, puesto que dicho numeral autoriza al Poder Ejecutivo a dictar los reglamentos, las normas y procedimientos necesarios para el funcionamiento de la Unidad Coordinadora. La desconcentración opera, entonces, vía reglamento.

De lo anterior se desprende que en tanto el citado reglamento de desconcentración no se haya emitido, la Unidad Coordinadora carece de una competencia exclusiva que pueda ser opuesta al Ministro de Agricultura y Ganadería, como jerarca del Ministerio al cual pertenece esa Unidad. En consecuencia, debe entenderse que la Unidad Coordinadora ejerce las funciones asignadas en el contrato de préstamo como parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería y no como un órgano de desconcentración máxima. Por lo que corresponde al Ministro el ejercicio de las potestades propias como jerarca del Ministerio.

CONCLUSIÓN;

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que :

1-. Conforme lo establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley N. 7659 de 28 de noviembre de 1997 ( Ley de aprobación de los contratos de préstamo N. 371 -CR suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola y N. 1129, suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Centroamericano de Integración Económica, la Unidad Coordinadora del Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Nicoya, es un órgano del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

2-. En tanto el Poder Ejecutivo no dicte un reglamento autónomo que desconcentre las funciones asignadas por el Contrato de Préstamo a la Unidad Coordinadora, ésta ejerce sus funciones como parte de la organización normal del Ministerio y dentro de la relación de jerarquía a que están sujetos los órganos inferiores de esa Cartera Ministerial.

Del señor Ministro, muy atentamente :

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora