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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 058
 
  Opinión Jurídica : 058 - J   del 04/11/1997   

OJ-058-1997


San José, 04 de noviembre de 1997


 


Señor


Diputado


Alejandro Chaves Ovares


Comisión de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


   Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio en el que solicita nuestro criterio acerca del Proyecto: "Ley para desafectar del dominio público la Isla de Chira (expediente N.º 12.295), publicado en La Gaceta N.º 185 de 29 de setiembre de 1955.-


 


   Al respecto, me permito comunicarle nuestro total desacuerdo con el citado proyecto, por las siguientes razones:


 


1)OBJECIONES FORMALES


 


   El proyecto de Ley en mención consta de cuatro artículos, que pasamos a comentar:


 


1.1) Necesidad de contemplar el área de manglar y estero.


 


   El artículo primero adiciona un tercer párrafo al artículo 9º de la Ley sobre Zona Marítimo-Terrestre, 6043 de 2 de marzo de 1977, que exceptúa de su aplicación la isla de Chira. La afectación sólo se mantiene en los cincuenta metros de zona pública.


 


   Se hace aquí un primer reparo formal, por cuanto la isla de Chira contiene importantes y densas áreas de manglar y un estero (Nancite), que sea cual fuere su extensión constituyen zona pública (artículo 11 de la Ley 6043). Según estudio de los investigadores de la Universidad de Costa Rica Geovanny Cordero y Sergio Feoli, el manglar de la isla de Chira conforma el humedal más grande del área continental, 9.95 kilómetros cuadrados, y representan un porcentaje de 25.19 de la superficie de la isla (1). Con lo cual, alcanza una franja superior a los cincuenta metros; extremo que no toma en cuenta la norma propuesta.


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(1) CORDERO, Geovanny y FEOLI, Sergio, Mapa de cobertura vegetal y geomorfológico de la isla de Chira, Programa de Investigaciones Geográficas, Escuela de Geografía, Universidad de Costa Rica, noviembre, 1997, pág. 1


 


   Otros valores naturales de la isla son las áreas boscosas o forestales (un 11.74 kilómetros cuadrados de bosque secundario), una cuenca, pastos arbolados (17.81 kilómetros cuadrados), riqueza ictiológica, fauna marina, y hasta bienes culturales, que reportan la presencia de al menos dos sitios arqueológicos (2)


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(2) Idem, págs. 1 y 2; BERGOEING, Jean Pierre, La fotografía aérea y su aplicación a la geomorfología de Costa Rica. Modelado insular: isla de Chira, Publicaciones MOPT- IGN San José, págs. 61-65. ARGUELLO Manuel, MUÑOZ Luis y SIBAJA Wilbert, Litorales del Golfo de Nicoya (Los manglares de Chira), Publicaciones UCR, Sede Regional de Occidente, 1988, págs. 53 ss. Sobre la ocupación humana en tiempos precolombinos, cfr. de CREAMER, Winifred, Production and exchange on to islands in the Gulf of Nicoya, Costa Rica, A.D., 1200-1550, Tesis P.H.D., Tulane University, en Biblioteca del Museo de C.R. págs. 1, 8, 61 y siguientes.


 


1.2) Inexistencia actual de derechos adquiridos por usucapión en terrenos de la isla de Chira e inconveniencia de la titulación de vivienda campesina


 


   El artículo 2 agrega un transitorio IX a la Ley 6043, que autoriza a los "actuales poseedores de la isla de Chira" a "titular sus inmuebles" siguiendo los trámites de la Ley de Titulación para Vivienda Campesina y, en lo que ésta no resulte aplicable, los de la Ley de Informaciones Posesorias.


 


   Dejando de lado los aspectos de fondo en torno a la improcedencia del proyecto, que luego se comentarán, son varias las objeciones que cabe apuntar a este artículo. El carácter de dominio público que tiene a la fecha la isla de Chira (artículos 1 y 9, párrafo 2º, de la Ley 6043) descarta que particulares sin títulos de propiedad legítimamente inscritos en el Registro puedan ejercer en la actualidad actos posesorios, con ánimo de dueños, en tramos de la misma.


 


   En igual imprecisión incurre la Exposición de Motivos cuando indica que el Proyecto pretende corregir el vicio de inconstitucionalidad, por atípica, de la Ley 7108 de 11 de noviembre de 1988 (Norma Presupuestaria 23 inciso 12), que adicionando tres párrafos al artículo 76 de la Ley 6043, permitió la titulación a las personas que tuvieren "un mínimo de diez años de posesión", "como dueños". Ello, continúa diciendo la Exposición, "con la finalidad de promover entre los habitantes de la isla la certeza jurídica sobre la titularidad de los derechos de propiedad que ya poseen en virtud de la Ley 7108 y que pueden poseer de conformidad con lo dispuesto en esta Ley".


 


   Ha de tenerse presente que, ante la acción entablada por esta Dependencia, la Sala Constitucional, en resolución 0548-95 de 16 horas 30 minutos del 1º de febrero de 1995, declaró inconstitucional y anuló, con efectos retroactivos a la fecha de promulgación, el numeral 23, inciso 12, de la Ley 7108. Al desaparecer del ordenamiento jurídico, retroactivamente, esa norma presupuestaria que autorizaba a titular, cesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la isla. Y, por su condición demanial, tampoco podrían existir antes de dicha norma.


 


   Referente a la imposibilidad de que los bienes de dominio público sean objeto de posesión o derechos de propiedad por los particulares, lo que es de principio, puede consultarse el voto de la Sala Constitucional N.º 2306-91, de 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991. La tolerancia o tardanza de la Administración para repeler acciones ilícitas contra los bienes públicos no otorgan ningún derecho o ventaja a los ocupantes (Sala Constitucional N.º 6758-93 de 22 de diciembre de 12993 y 6192-95 de 16:42 horas del 14 de noviembre de 1995).


 


   Por otra parte, si la afectación a uso público de la isla hace inoperante la posesión privada, la desafectación de la norma atípica que incluyó la Ley 7108 de 11 de noviembre de 1988, solo produciría efectos hacia el futuro (3)y al sobrevenir la declaratoria de inconstitucionalidad, el 1 de febrero de 1995, no había transcurrido el plazo decenal previsto para consolidar los derechos de propiedad. Luego, estos no existen en el presente.


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(3) Vid art. 129 de la Constitución.


 


   Otro reparo es el relativo al procedimiento para inscribir los inmuebles. El de titulación de vivienda campesina es inconveniente, en razón de que excluye a la Procuraduría como parte, no se publican edictos, ni se notifica a los colindantes; trámites a los que obliga la información posesoria común. Por tanto, escapa de nuestro control la posibilidad de vigilar el cumplimiento de los requisitos legales y evitar perjuicio a los bienes del Estado. Además, en la titulación de vivienda campesina, junto a la liberación o flexibilidad de otros requisitos, se reducen los plazos para usucapir a cinco años (en vez de diez) y para alegar mejor derecho que el titulante (a tres años). Todo lo cual facilita la consumación de actos irregulares. Entre estos, uno de los casos más recientes que nos consta es la indebida inscripción, por el procedimiento de vivienda campesina, del inmueble que el Poder Judicial tenía destinado a construir el edificio de los Tribunales de Justicia de Aguirre. Enterada del hecho esta Procuraduría., próximo a vencer el plazo para impugnar los títulos, procedió a interponer las acciones de anulación y reivindicación correspondientes.


 


1.3) Innecesariedad de la derogatoria del párrafo tercero del artículo 76; Ley 6043


 


   El artículo 3 deroga el párrafo 3 del artículo 76 de la Ley 6043, incorporado por la Ley de Presupuesto N.º 7108 de 11 de noviembre de 1988, que declaró inconstitucional la Sala Cuarta en el expresado voto 0548-95, de 16 horas 30 minutos del 1 de febrero de 1995. Esta sentencia produce efectos abrogatorios y elimina la norma del ordenamiento.


 


   La derogación por la Asamblea presupone la vigencia del precepto que deja sin efecto. Si el mismo ya no existe, por haberlo anulado la Sala Constitucional, el acto legislativo que viniera a disponerlo estaría de más.


 


   El artículo 4 se refiere a la fecha a partir de la que regiría la Ley.


 


1.4) Necesidad de aprobar por el plenario de la Asamblea la Ley que desafecte la isla de Chira


 


   Un último aspecto a destacar en este acápite es el que atañe al trámite de aprobación del proyecto consultado.


 


   El artículo 124 de la Constitución excepciona, entre otros casos, del conocimiento y aprobación por las Comisiones Permanentes los proyectos de Ley que impliquen el ejercicio de la facultad prevista en el inciso 14 del artículo 121 ibid, que incluye, en lo que ahora interesa, la de decretar la enajenación de los bienes propios de la Nación.


 


   En nuestro criterio, esta norma comprende tanto las transmisiones directas de propiedad como el establecimiento de mecanismos para que tales bienes salgan del dominio de la Nación, pues con uno u otro medio se consigue el mismo resultado, protegido con el sometimiento a un amplio debate parlamentario de la decisión a adoptar (4). En este supuesto se encuentra la desafectación (total o parcial) de bienes de tan alta valía como las islas marítimas, integrantes del patrimonio público del Estado (artículos 1 y 9; Ley 6043), con la consiguiente autorización de inscribir a nombre de particulares áreas de las mismas mediante la titulación de vivienda campesina o de información posesoria.


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(4) Para la Sala Constitucional la enajenación indirecta, en términos del artículo 121, inciso 14, de la Constitución es aquella en que el Estado "procede por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo)" o " emplea modalidades o medios que tengan efectos jurídicos equivalentes o similares" (voto 3789-92, de 12 horas de 27 de noviembre de 1992). Y esta Procuraduría, a propósito del mismo numeral, en dictamen C-105-91 de 20 de junio, consideró que el vocablo enajenación abarca los actos que implican un posible traspaso futuro adicionalmente, la desafectación privaría a todos los ciudadanos del uso público de la isla, que es una de las manifestaciones del derecho de libertad.


 


   De donde se sigue que la Ley que desafecte la isla de Chira y permita su titulación deberá aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa y no en Comisión.


 


2)OBJECIONES DE FONDO


 


   La Procuraduría, en ocasiones anteriores se ha pronunciado en contra de desafectar bienes del dominio público natural para atender necesidades específicas, como serían las de vivienda. En este sentido, puede consultarse, a manera de ejemplo, el Oficio OJ-033-97 de 21 de julio de 1997, dirigido al Presidente de la Comisión de Asuntos Económicos, en el que se hizo llegar a los señores Diputados nuestra honda preocupación por la aprobatoria de ese tipo de leyes, que menoscaban los intereses públicos.


 


   Compartimos, por tanto, las razones que llevaron al Poder Ejecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley 67400, denominada "Ley de Autorizaciones, que autorizaban al Estado a otorgar títulos de propiedad a los costarricenses con posesión decenal en terrenos situados dentro de la zona marítimo terrestre de costa de Pájaros, Manzanillo, Caserío de Cocoros e Isla de Chira; todos de la provincia de Puntarenas. Oportunidad en la que, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos o caseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre de las costas e islas, si bien configura un problema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.


 


   Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo, constituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también un auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones, acudan al camino de analogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente cercenación progresiva de nuestros litorales e islas. Por otra parte, los fines sociales a que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.


 


   Los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente.


 


   La existencia del dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica. La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que originó la afectación (5), lo que aquí no ocurre.


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(5) ESCOLA, Héctor J., El interés público, Edics. De Palma, Buenos Aires, 1989, pgs. 204-207.


 


   El proyecto de Ley que se examina contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (6).


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(6) Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley N.º 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley N.º 7226 de 2 de abril de 1991, art. I; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley N.º 7416 de 30 de junio de 1994; Convención de Ramsar, Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.


 


   El proyecto igualmente se contrapone a la tradición de nuestros anteriores legisladores, quienes sirviendo con objetividad los intereses generales, desde antiguo han atribuido a las islas el carácter de dominio público, separándolas del tráfico jurídico. (7)


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(7) Cfr. La Ley N°11 de 23 de noviembre de 1905, art. 1°, el Decreto N°17 de 29 de mayo de 1906, la Ley N°60 del 13 de agosto de 1914, Ley de Terrenos Baldíos, artículo 7°; Ley de Aguas, artículo3 inc. VI y 75; Ley de Tierras y Colonización, artículo 7° inc. c); Ley 6043 (arts.1 y 9), que enfatiza la protección sujetando a la Asamblea Legislativa la autorización de los proyectos turísticos en las islas y la concesión de éstas (art. 37 y 42). Una protección especial con la proclama de soberanía sobre el zócalo insular hace, el Decreto- Ley 116 de 2 de julio de 1948, reformado por el N°803 de 2 de noviembre de 1949.


Con relación a este desarrollo legislativo y al concepto de isla marítima, cfr. Los dictámenes de la Procuraduría Nos. C-108-96, de 1° de julio de 1996 y C-038-97 de 12 de marzo de 1997.


 


   Asimismo, es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y usos público de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos últimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre de 1981, por la Conferencia Plenaria de las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad Económica Europea.


 


   Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica demanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista. Son ejemplos, entre otros, en Francia la "Ley litoral" N.º 86-2 de 3 de enero de 1986, que complementa la Ley de 28 de noviembre de 1963 y el artículo 538 del "Código Civil". La Ley francesa 75/602, de 10 de julio, por la que se crea la figura del "Conservatoirie", bajo la forma de institución pública administrativa, con personalidad jurídica y autonomía financiera, que tiene entre sus principales finalidades justamente lo contrario de lo que persigue el proyecto en estudio: adquirir terrenos privados para incorporarlos al patrimonio público marítimo-terrestre. (8)


 


   En Italia la condición de dominio público de los bienes marítimos se contempla en el "Código Civil" (arts. 822 y 823) y en el Código de la Navegación (art. 28), e importantes medidas proteccionistas de ese demanio contienen la Ley de 31 de diciembre de 1982 y numerosa normativa de las Regiones. (9)


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(8) Vid: TAVERNIER, P “La creation du Conservatoire du litoral et des rivages lacustres”, “La loi du 3 janvier 1986 relative a l’amenagemente, la protection et la mise en valeur du litoral”Revue du Droit Public (R.D.P.) 3-1987,p.755 s.s.


(9) Vid. UGO MELI, La Conservatione nella natura legislatione regionale, Giuffre, Milano,1986, p.868 ss.


 


   En Portugal cabe citar los Decretos-Ley 613/ 1976, 321/1983 y el 1987 y en España el artículo 132 de la Constitución, que otorga al dominio público marítimo -terrestre una protección de máximo nivel, así como la Ley de Costas N.º 22/1988, la cual tras enumerar los bienes que lo conforman, como son las islas (artículo 5º, en términos categóricos establece: "Artículo 9. No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre.(10)


(10) Los titulares de espacios dentro del demanio costero que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia firme anterior a la Ley, pasan a serlo de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre. La concesión, a solicitar dentro de un año, lo es por un plazo de treinta años, prorrogables por otros treinta, sin obligación de pagar canon (Disposición Transitoria 1.1, que el Tribunal Constitucional, en sentencia 149/91, de 4 de julio, fundamento jurídico 8 B a), consideró que no reñía con la Constitución.)


 


   Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la expresada Ley de Costas:


 


   El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras".


 


3) CONCLUSION


 


   De todo lo expuesto se concluye que, por razones de forma y fondo, la Procuraduría está en desacuerdo con el proyecto consultado.


 


De usted, atentamente,


 


Dr. José J. Barahona Vargas


Procurador Agrario y Ambiental