OJ-078-97

San José, 24 de diciembre de 1997

Señor

Diputado Gerardo Trejos Salas

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me resulta grato referirme a su oficio n^o CJ-293-12-97 del pasado 15 de diciembre, recibido el día 16 del mismo mes, a través del cual solicita que la Procuraduría General de la República externe criterio sobre el proyecto denominado "Derogatoria del inciso b del artículo 96 y reforma al artículo 97 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional", que se tramita bajo el expediente N^o 13.039.

   Al igual que lo hemos hecho en ocasiones anteriores, se advierte preliminarmente que nos abstendremos de emitir juicios definitivos o concluyentes sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por ese medio se adoptarían; estos serían criterios que se originan en la "discrecionalidad legislativa", ajenos a la naturaleza de la Procuraduría, como órgano superior consultivo técnico jurídico que es.

   Por lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica, que carece de los efectos vincultantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu, en la que nos esforzaremos por situar la reforma proyectada en su contexto y plantear algunas reflexiones generales en torno a la misma.

1.-Análisis preliminar sobre las características de consulta previa de constitucionalidad en nuestro ordenamiento jurídico:

   En el ordenamiento costarricense están previstos dos tipos de procesos de control de constitucionalidad de las normas jurídicas: a priori o preventivos y a posteriori o represivos. Los segundos, que sirven para revisar la regularidad constitucional de dichas normas, son la acción de inconstitucionalidad y la consulta judicial de constitucionalidad (art. 73 a 95 y 102 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); dentro los primeros, que permiten examinar preceptos que aún no se han promulgado, se ubican el veto por razones de inconstitucionalidad (artículo 128 constitucional) y la consulta previa de constitucionalidad (artículos 96 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

   En cuanto a esta última consulta se refiere, el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional distingue los supuestos en que es preceptiva (cuando se trate de proyectos de reforma a la Constitución Política o a la indicada Ley de la Jurisdicción Constitucional y de la aprobación de tratados internacionales - inciso a-) de aquéllos en que se presenta como facultativa, a saber:

a)Cuando la planteen diez o más diputados, en relación con otros proyectos de ley, la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos o la modificación del reglamento parlamentario - inciso b-; y,

b)Cuando la opinión consultiva la soliciten la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contraloría General de la República (respecto de proyectos en donde se "estimaren como indebidamente ignorados, interpretados o aplicados principios o normas relativos a su competencia constitucional") o el Defensor de los Habitantes (cuando considere que se "infringen derechos o libertades fundamentales reconocidos por la Constitución o los instrumentos internacionales de derechos humanos") -incisos c y ch-.

   El criterio de la Sala únicamente será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultando; de ahí que la doctrina patria haya entendido que sólo en ese supuesto el pronunciamiento de la Sala tiene carácter jurisdiccional, al paso que en los demás casos tiene naturaleza de mera opinión consultiva (1).

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(1) En este sentido puede consultarse a Rubén Hernández Valle, Derecho procesal constitucional, San José, Juricentro, 1994, pág. 402.

   Los procedimientos preventivos, que en general se inspiran en el modelo francés de control de constitucionalidad de las leyes, permiten evitar la promulgación de disposiciones legislativas inconstitucionales, con lo que se evita que éstas lleguen a desplegar cualquier efecto y a prevenir las consecuencias - siempre traumáticas en alguna medida- de las sentencias estimatorias y la engorrosa tarea de delimitar eventuales derechos adquiridos a la luz de las mismas. En ese sentido se ha observado que ^“... evidentemente estamos ante una forma excepcional de control que aparece planteado como un mal menor. Un mal por lo que tiene de interferencia en el proceso legislativo por parte de un órgano extraño al mismo, apareciendo como un veto constitucional"(2). Pero un mal menor a la anulación normativa por inconstitucionalidad, puesto que políticamente es preferible el bloqueo parlamentario previo a la invalidación ex - post.

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(2) Francisco Fernández Segado, La jurisdicción constitucional en España, Madrid, Dykinson, 1984, pág.187.

   En este sentido es correcta la afirmación de que la Sala Constitucional, en el momento de evacuar este tipo de consulta al órgano parlamentario, cumple una "función colaboradora", al poder determinarse de antemano la regularidad constitucional de las iniciativas que se tramitan en su seno (3).

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(3) Así lo sostenía, por ejemplo, el Magistrado Rodolfo Piza Escalante en el simposio sobre la jurisdicción constitucional que se celebrara en la Asamblea Legislativa el 19 de julio de 1990.

   Sin embargo, también es evidente que el referido procedimiento consultivo constituye una herramienta eficaz en manos de los grupos parlamentarios opositores a la mayoría gobernante, quienes están en condiciones de instrumentalizar la consulta como arma política en contra de esta última.

2.-Justificación de la reforma que se propone:

   La iniciativa que se comenta pretende eliminar la consulta facultativa, mediante la derogación del inciso b) del artículo 96 y la modificación del numeral 97 de la Ley de la jurisdicción Constitucional.

   Para fundamentar un eventual cambio legislativo de esa naturaleza, el proponente hace ver el carácter no vinculante de las opiniones consultivas de fondo y la existencia de una sólida doctrina jurisprudencial sobre la tramitación legislativa de los proyectos de ley. Según el mismo, en virtud de lo anterior y teniendo presente la saturación en que actualmente se encuentra la Sala Constitucional, dicho cambio contribuiría a que ésta pudiera dedicar más tiempo a los asuntos "verdaderamente trascendentes".

   Por otro lado, se sostiene que la eliminación de la consulta facultativa permitiría que la Asamblea Legislativa "recobre su verdadero papel en la formación de la ley y diferenciar en forma clara las competencias de la Sala Constitucional y de la Asamblea Legislativa".

   Ahora bien, tal y como lo comentábamos ante esta misma comisión parlamentaria en una ocasión reciente, luego de estos ocho años de funcionamiento de la Sala, ya tenemos perspectiva suficiente para enjuiciar las reglas de su funcionamiento (4). En particular, pareciera claro que el diseño actual de la consulta de constitucionalidad amerita ser revisado por el legislador en varios aspectos. Así, por ejemplo, en círculos académicos se ha insistido desde hace tiempo en la necesidad de tornar vinculante el criterio de la Sala también en aspectos de fondo (5); asimismo se ha mencionado la conveniencia de permitirle a la Procuraduría General de la República desplegar su rol asesor de la Sala en este ámbito, dándosele una audiencia similar a la que se le brinda en las acciones de inconstitucionalidad.

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(4) Oficio no. O.J.-075-97 del pasado 18 de diciembre.

(5) En este sentido pueden consultarse las conclusiones de la tesis de grado de Kathia Martínez Chaves y Esteban Solano Fernández titulada La consulta previa y judicial de constitucionalidad (Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, febrero de 1991, pág. 677 y siguientes).

   Empero, existe coincidencia doctrinal sobre las bondades de este tipo de mecanismos preventivos, por lo que su supresión debe ser adecuadamente justificada ante la colectividad soberana; requisito que no satisface el proyecto que se dictamina, de acuerdo con lo que a continuación se observa.

   En primer lugar, es conveniente tener en cuenta el peso cuantitativo específico que han tenido las consultas legislativas en la agenda de la Sala Constitucional durante los últimos años. Según los datos obtenidos del Departamento de Información de la Sala Constitucional, el siguiente es el volumen de asuntos ingresados a conocimiento de ésta:

   Como se observa, las consultas previas de constitucionalidad representan un porcentaje ínfimo de los casos que ingresan día a día a la Sala (en 1996 alcanzó apenas el 0/28%) ; por lo que su eliminación no aliviaría significativamente la carga de trabajo en manos de la jurisdicción constitucional, mientras que sí sacrificaría un mecanismo importante que asegura la supremacía constitucional en nuestro medio, previniendo la promulgación de disposiciones contrarias a la Constitución Política.

   En todo caso, no es cierto que se esté eliminando la consulta previa facultativa, sino únicamente la legitimación de los diputados para plantearla. Efectivamente : nótese que al sobrevivir los incisos c) y ch) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, este tipo de consultas podrían seguir siendo interpuestas por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y el Defensor de los Habitantes.

   Finalmente, no se explica cómo la introducción de la consulta previa en nuestro ordenamiento haya hecho perder a la Asamblea su "verdadero papel" en el proceso de formación de la ley o confundido las competencias de ésta y la Sala Constitucional; juicio que parece desacertado, sobre todo porque forma parte de nuestra tradición constitucional la consagración de un mecanismo preventivo similar a éste, que es el veto por razones de inconstitucionalidad, el cual supone la eventual intervención de la jurisdicción constitucional en el procedimiento legislativo a instancias de un órgano político (en este caso el Poder Ejecutivo).

  En razón de todo lo anterior, la Procuraduría General de la República estima que el proyecto no expone razones atendibles que lo apoyen; razón por la cual luce inconsistente.

   Del señor Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

Procurador Fiscal