OJ-004-98

21 de enero de 1998

Señor

Filiberto Arce Cubillo

Secretario General Municipal

Municipalidad de San Carlos

Estimado señor: 

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota No S.M. - 1864-97 de 11 de setiembre de 1997, mediante la cual nos comunica que por Acuerdo No 23, Acta No 87, de 3 de setiembre de 1997, esa Municipalidad dispuso solicitar a esta Procuraduría General un pronunciamiento referente al informe presentado por el Departamento de Auditoría Interna de esa corporación, referido al caso del nombramiento del Abogado Municipal. 

   Se adjunta a su nota copia de dicho informe, en el cual se puntualizan presuntas anomalías en el nombramiento de referencia, por lo cual, se establecen algunas recomendaciones al Concejo Municipal para que se tomen las medidas correspondientes. Al final del informe, la Auditoría Interna solicita el cumplimiento de las recomendaciones tal y como lo determina el manual de normas relativas a los informes de las auditorías internas, de conformidad con el artículo 66 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley No 7428 de 7 de setiembre de 1994). 

   Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: 

   Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General de la República, el establecer que las consultas deben versar sobre asuntos de carácter general, sin que se entre a resolver casos concretos.  Lo anterior en virtud de que, si no se observa   dicha restricción, el eventual dictamen que se emitiere tendría carácter vinculante por expresa definición legal - artículo 2° de nuestra Ley Orgánica -, razón por la cual asumiríamos, indirectamente, el ejercicio de competencias activas que riñen con nuestra naturaleza jurídica de órgano consultivo. 

   De tal suerte, se requiere que la consulta venga formulada en tales términos, que no pueda desprenderse de la misma, los eventuales sujetos o grupos de ellos a los que afectaría o beneficiaría el acto administrativo que adopte el órgano consultante, según las conclusiones a que se arribe en nuestro estudio. 

   Lo anterior queda expuesto en esos términos, toda vez que es dable constatar del contenido mismo de la nota que se atiende, la situación particular de un funcionario de esa Municipalidad, lo que hace que el punto consultado se refiera a un caso concreto. En virtud de ello, nos resulta por el momento imposible entrar a conocer el fondo de la inquietud jurídica de mérito, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho.  (Ver en este sentido, entre otros: Procuraduría General de la República. OJ-030-97 de 8 de julio de 1997). 

   Además, la emisión de un dictamen con carácter vinculante (art. 2° de nuestra Ley Orgánica), acerca de un informe de la auditoría interna de un determinado sujeto de la Hacienda Pública, como ocurriría en el caso que se atiende, constituiría un procedimiento impropio dentro de la naturaleza de la función consultiva de esta Procuraduría General.  Efectivamente, ello implicaría una actuación ajena al sistema de control interno de los entes públicos, dispuesto en los artículos 59 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, más aún cuando dentro del marco legal del control de la Hacienda Pública se ha dispuesto todo un procedimiento específico para casos como el que se expone en la consulta, en el cual la Auditoría Interna de esa Municipalidad emitió formales recomendaciones al Consejo Municipal sobre el punto que se solicita analizar. En relación con este tipo de actuaciones, el artículo 66 de la citada ley establece el procedimiento a seguir en estos casos, de la siguiente manera:

"La administración activa es la responsable de implantar las recomendaciones emitidas por las auditorías internas.

Si la administración activa discrepa de dichas recomendaciones, deberá emitir, por escrito, un acuerdo fundamentado, en un plazo hasta de treinta días hábiles. Ese acuerdo deberá contener, cuando proceda, una solución alternativa que corrija los errores o deficiencias, detectados por la auditoría interna. El silencio de la administración activa se reputará como aceptación de las recomendaciones o peticiones de la auditoría interna.

En caso de conflicto entre la administración activa y la auditoría interna, a la Contraloría General de la República le corresponde resolverlo, a instancia de cualquier parte o de ambas, las cuales deberán acudir ante ella, dentro del octavo día posterior al surgimiento del conflicto. La Contraloría, una vez listo el expediente, deberá resolver el conflicto dentro de los treinta días hábiles siguientes. (...)".

   Así las cosas, es claro que un pronunciamiento de este Despacho sobre el informe de la Auditoría Interna de esa Municipalidad, con los alcances que le confiere el artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, resulta desde luego inconveniente e inoportuno, desde que la ley ordena a la administración activa instituir las recomendaciones de las auditorías internas, al tiempo que le confiere a la Contraloría General de la República la obligación de resolver el conflicto en caso de discrepancia. 

   Consecuentemente, las anteriores consideraciones inhiben a este Despacho para conocer su solicitud.

   No obstante lo anterior, es necesario expresar, como una simple opinión, y no como un dictamen vinculante,  y sin perjuicio de lo que se ha expuesto, y de lo que resuelva en última instancia el órgano contralor sobre el particular, según quedó establecido en líneas precedentes, que si a un determinado servidor se le indemniza de conformidad con el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil por haber cesado en sus funciones por supresión del puesto que ocupaba, con base en ese mismo numeral y en lo dispuesto por el inciso b) del artículo 585 del Código de Trabajo, queda inhibido para ocupar nuevamente un puesto en la Administración, hasta que transcurra un tiempo igual al representado por la suma que le fue satisfecha por concepto de la referida indemnización. Lo anterior por cuanto el referido numeral 37 dispone que: "...si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, ... el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la Administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas". El hecho de que se haya resuelto el pago de dicha indemnización en un sólo tracto, más que todo por razones prácticas, no implica desatender el objetivo del texto transcrito, es decir, de que sólo se indemnice el tiempo que el servidor estuvo desempleado, desde luego, siempre que se trate de puestos dentro de la Administración Pública. En el caso de las municipalidades, no hay duda de que su personal forma parte de dicha Administración, y en esa justa medida lo han considerado nuestros Tribunales de Justicia cuando han expuesto: 

"De esta forma es, jurídicamente innegable que, el personal de la Municipalidad de San José, forma parte del Sector Público, verbigracia, Administración Pública, en los términos de los artículos 1°, tanto de la Ley General de la Administración Pública como 4° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Ha de tomarse en cuenta que, los empleados que trabajan en ella, son recursos humanos que utiliza en sus funciones, para dar cumplimiento a sus competencias, en el ejercicio de sus respectivas potestades ; y por tal razón, se encuentran cubiertos por la de autogobierno; pero también, cuando se trata de normas ordinarias, emitidas por la Asamblea Legislativa, que no regulan, de manera expresa y típica, aquella competencia exclusiva, sino diversamente, situaciones abstractas y generales, esa autonomía administrativa no puede relevarla de respetar y de dar cumplimiento a las exigencias de ese ordenamiento". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. No 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997).-

   En cuanto a la imputación de pago de dos salarios durante el mes de octubre del año 1996, tanto la Ley de Salarios de la Administración Pública -art. 15-, como la Ley de la Administración Financiera de la República -art.  49-, regulan en detalle dicha situación. 

   En lo tocante al reconocimiento de la antigüedad por servicios prestados en alguna dependencia del Sector Público por parte de una corporación municipal, la misma resulta procedente. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia estimó lo siguiente: 

"Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las Corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley No 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma". (Ibid).

    Finalmente, le reiteramos que las anteriores consideraciones se consignan como una simple opinión, con lo cual carece de la fuerza vinculante y obligatoria de un dictamen.

 Atentamente,

Lic. Germán Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCIÓN II.

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