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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 023 del 13/02/1998
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 023
 
  Dictamen : 023 del 13/02/1998   

C-023-98


San José, 13 de febrero de 1998


Señores


Departamento de Expropiaciones


Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados


San José


Estimados señores:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su consulta formulada por medio del oficio G-97-293, del 24 de marzo de 1997, en el cual se solicita que esta Procuraduría rinda pronunciamiento respecto a los siguientes puntos:


1) ¿Requieren de visado municipal los planos de terrenos que se segreguen para los sistemas de acueducto de A y A?


2) Existen muchos terrenos en posesión de la Institución y los mismos no se encuentran debidamente inscritos y en algunos casos ni escritura existe. ¿Qué procedimiento debe seguir la institución para lograr la inscripción de los mismos?


El criterio legal que se adjunta sostiene, respecto al primer punto que: no es necesario el visado municipal en aquellos lotes o propiedades que se segreguen para ser traspasados a A y A, esto luego de hacer un análisis de la Ley Constitutiva de A y A y el Código Municipal, concluyendo que el visado municipal tiene como fin controlar el pago de los tributos de los contribuyentes, situación de la que se encuentra exenta el Instituto.


Respecto a la segunda interrogante, la opinión jurídica externada por el Departamento de Expropiaciones no es muy clara al exponer su posición, porque entra a describir otras hipótesis no contenidas en la consulta, como los casos de zonas de protección de fuentes, sin embargo, se anota que para los casos en que las escrituras no fueron inscritas definitivamente o no se confeccionaron lo que se debería aplicar es el artículo 27 de la Ley General de Caminos Públicos.


EN CUANTO AL PAPEL DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL DESARROLLO URBANISTICO


En relación con el tema, es necesario aclarar cuál es la participación de las municipalidades y cuál es el objetivo que tiene el visado de planos en el desarrollo urbano.


La Constitución Política en el artículo 169, establece claramente que le corresponde al Gobierno Municipal de cada cantón la administración de los intereses y servicios locales; esta competencia queda aún más delimitada en el Código Municipal en los artículos 4 inciso 4 y 5; al estipularse en el primero que dentro de los cometidos de la Municipalidad está "... Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas,..", y en el segundo que, aunque la competencia municipal no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, éstas "...informarán al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo".


Existen en este sentido, varias resoluciones de la Sala Constitucional respecto a dicha labor al indicar que:


"De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia de la Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con ese objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas)- la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem (...) La planificación urbana local corresponde por disposición constitucional a las Municipalidades." (Voto 2153-93 de 21 de mayo de 1993).


Respecto a ésta exclusividad por parte de las Municipalidades en la coordinación del desarrollo urbano, el Tribunal Constitucional ha sido claro al establecer que:


"La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo" (Voto 6706-93 de 21 de diciembre de 1993)


Por otra parte, la Ley de Planificación Urbana (No.4240 del 15 de noviembre de 1968) en los artículos 15, 19, 33, 34, 36, 37, y 58 inciso 2, regula la competencia de las municipalidades para el debido acatamiento del plan regulador, el cual es un instrumento de planificación local que define la política de desarrollo, le reconoce la autoridad y competencia a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, y califica con carácter de indispensable el visado municipal para el fraccionamiento de terrenos. De esta forma, se establece en el artículo 33 de dicha ley:


"Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la exprese dicho plano.


Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado".


En cuanto a la consulta de si se encuentra exento el Instituto de Acueductos y Alcantarillados del requisito del visado municipal, ésta queda resuelta al indicarse en la Ley de Planificación Urbana en el artículo 34 último párrafo:


"No se aplicarán las disposiciones de éste ni del artículo precedente a los documentos, actos o contratos, en que sean parte o tengan interés el Estado en forma directa (Gobierno Central) o las propias municipalidades donde estuviere ubicado el inmueble."


De esta forma, en supra citado numeral de la Ley de Planificación Urbana se estableció qué órganos o entes se encuentran exentos del visado municipal y, según se desprende claramente, no se incluye al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en esa situación.


Por otra parte, en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones en el Capítulo II apartado II.1.2 y Capítulo apartado III 3.14.2, fija los requisitos para el fraccionamiento de terrenos; estas disposiciones en relación con el artículo 33 de la supra citada ley permiten identificar la labor de coordinación y control que realiza las Municipalidades, pues es a éstas a las cuales les corresponde coordinar el desarrollo urbanístico tanto con los particulares como con los demás entes de la Administración Pública.


Así pues, el visado municipal no es un medio para "controlar el pago de tributos de los contribuyentes", sino es un instrumento por el que se regula el crecimiento urbanístico. El visado consiste en un "visto bueno" por parte de la Municipalidad, necesario para realizar un fraccionamiento de terreno; requisito tiene como finalidad evitar un crecimiento desordenado de la ciudad.


En cuanto, a la labor asignada a la Municipalidad, respecto al crecimiento de la ciudad, se puede establecer que ésta es de coordinación, planificación y control, y en relación con el objetivo que se busca con el visado de planos. La Procuraduría se ha pronunciado anteriormente en el Dictamen C-052-94 sobre esta materia, estableciéndose que con la revisión previa al visado de planos se garantiza que la "...división o fraccionamiento se hizo de conformidad con lo que establecen las leyes, lo cual brindará la seguridad a los ciudadanos de la localidad, de que se van a resguardar a través de los procedimientos las vías públicas, los servicios de agua y otros, las aceras, electrificación y demás factores que brindan seguridad y comodidad a los habitantes de una localidad y cuyas regulaciones están plasmadas por ley".


Además, el "visado municipal" no es un impuesto, ni una tasa, no tiene en sí una función fiscal, sino que es un acto administrativo con el cual se da la aprobación para el fraccionamiento de los terrenos. De esta forma, la exención contenida en el artículo 17 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no es aplicable al caso en estudio, pues como ya se ha anotado, este visado constituye un instrumento que permite llevar un control en el desarrollo urbanístico y no tiene como finalidad en sí mismo la recolección de dineros para el erario público.


De esta forma, es necesario que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados cumpla con todos los requisitos establecidos por las municipalidades (según sea el caso) para que puedan ser traspasadas las propiedades a su nombre, por lo tanto, no puede este Instituto sustraerse de dichos requisitos, pues estos, son una forma que tiene la Municipalidad de coordinar el desarrollo urbanístico.


Así pues, se puede concluir que sí requieren de visado municipal los planos de terrenos que se segreguen para los sistemas de acueductos y alcantarillados, pues de no ser así se estaría violentando la potestad constitucional que tienen las municipalidades de administrar los intereses y servicios locales; además, el objetivo de la exoneración del pago de tasas, impuestos y derechos fiscales por parte del Instituto, no implica sustraerlo de las disposiciones contenidas en la Constitución Política, la Ley General de la Administración Pública y la Ley de Planificación Urbana.


CRITERIO DE LA PROCURADURIA RESPECTO A LA ADQUISICION DE BIENES INMUEBLES POR PARTE DE LA ADMINISTRACION


De previo a realizar el correspondiente análisis, debe tenerse presente la letra del artículo 5º de la citada Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:


"Para el mejor cumplimiento de los fines a que se refiere el artículo 2º de la presente ley, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tendrá las siguientes atribuciones y prerrogativas, además de aquellas que las leyes generales otorgan a los establecimientos de su naturaleza:


...c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles;


...e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines (Así reformado este párrafo por el artículo 65, inciso a), de la Ley de Expropiaciones 7495 de 3 de mayo de 1995)..."


Ahora bien, el caso que plantea la Administración es que ella se encuentra en posesión de inmuebles que todavía no se encuentran escritos.


Lo anterior lleva a considerar dos posibilidades:


1) Que las propiedades cuya posesión disfruta estén inscritas a nombre de un particular o algún ente de la Administración, o


2) Que no se encuentren inscritas.


Respecto al primer supuesto, ya la Procuraduría se ha pronunciado sobre este punto en el Dictamen C-165-91 de 14 de octubre de 1991, estableciendo:


"La Administración Pública requiere de múltiples bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de interés general que le han sido encomendadas.


Para la obtención de estos bienes y servicios la Administración normalmente recurre a los particulares, los cuales por medio de los procedimientos de contratación respectivos pueden vendérselos voluntariamente. Este tipo de transacciones ser rige fundamentalmente por la Ley de Administración Financiera y el Reglamento de la Contratación Administrativa (1), sin perjuicio de que leyes especiales o reglamentaciones específicas complementen esta materia. Cuando algún ente público no puede obtener voluntariamente el concurso de los particulares en la provisión de bienes muebles o inmuebles, se abre la vía para el mecanismo de expropiación.


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NOTA (1): Con posterioridad a la emisión de este pronunciamiento se emitió la Ley de Contratación Administrativa, por lo que debe ser tomada en cuenta por la Administración.


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El artículo 45 de la Constitución Política declara el carácter inviolable de la propiedad privada, Esta inviolabilidad cede ante la expropiación por interés público legalmente demostrado, con la necesaria indemnización previa.


Este postulado de rango constitucional impide tajantemente que el Estado o alguno de sus entes puedan apropiarse de bienes inmuebles de particulares sin el respeto del trámite previo de expropiación.


La desposesión de hecho de la propiedad inmueble de un particular, sin fundamento en ninguna norma jurídica, no puede ser bajo ningún supuesto el antecedente para la adquisición legítima de bienes por parte de la Administración. El mandato constitucional descarta por completo esta posibilidad y cualquier interpretación jurisprudencial contraria podría ser eventualmente considerada inconstitucional.


En el caso concreto de este Instituto, el legislador ha previsto los mecanismos legales para proceder a la expropiación de los terrenos que por motivos de interés público sean necesarios para satisfacer los importantes cometidos que se le han asignado (arts.105 y ss. y 141 y ss. Ley de Tierras y Colonización No: 2825 de 14 de octubre de 1961) (2).


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NOTA (2): La remisión específica a esta Ley es porque el consultante era el IDA.


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Ese procedimiento y no otro es el que se encuentra obligado a seguir ese Instituto cuando no cuente con el concurso voluntario de los particulares para traspasarle bienes inmuebles.


II. Sobre la posibilidad de la prescripción adquisitiva de bienes inmuebles inscritos en el Registro Público.


La imprescriptibilidad es un atributo intrínseco al derecho de propiedad. De conformidad con los artículos 320 y 853 del Código Civil, la propiedad únicamente se pierde por prescripción positiva de un tercero, precedida de una posesión a título de dueño por un período ininterrumpido de 10 años, de buena fe y con justo título.


En ausencia de título traslativo de dominio, y tratándose de un bien debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad, no puede operarse la prescripción positiva , ya que como dijimos atrás el Estado se encuentra obligado, por mandato constitucional, a efectuar los trámites previos de expropiación. Además de lo anterior, es el mismo Estado, por mandato legal, el garante por excelencia del derecho de propiedad del cual asegura su publicidad y protección, lo que hace completamente inconcebible que haga abstracción de éste papel y se atribuya de hecho la propiedad sobre bienes de particulares debidamente inscritos.


En ausencia de un título traslativo de dominio, o de un acto expropiatorio previo autorizante, la Administración incurre en vías de hecho cuando entra unilateralmente en posesión de bienes inmuebles pertenecientes a terceros. Esta situación anómala no puede ser convalidada por el simple transcurso del tiempo dado el carácter imprescriptible de la propiedad inmueble y la imposibilidad de apropiación unilateral en que se encuentran los entes públicos.


Debe observarse la diferencia sustancial entre entes públicos y sujetos particulares en esta materia. Los entes públicos se enfrentan a un mandato expreso constitucional y legal en virtud del cual para adquirir compulsivamente el dominio de bienes particulares debe acudir al procedimiento expropiatorio. El principio de legalidad consagrado por el artículo 11 constitucional y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública entra a operar en toda su extensión. En este punto no existe la menor discrecionalidad ya que la obligación es expresa y contundente. Por otra parte, los particulares rigen sus relaciones de conformidad con la regla de la autonomía de la voluntad, la cual los coloca en posibilidad de incurrir en conductas incluso contrarias a situaciones posesorias de terceros. Una situación que puede iniciarse en forma ilegítima puede sufrir transformaciones con el transcurso del tiempo y es precisamente lo que sucede con la prescripción adquisitiva de los particulares con prescindencia de buena fe y justo título."


Así pues, como concluye el citado dictamen:


"No procede la prescripción positiva a favor del Estado o sus entes sobre inmuebles debidamente inscritos en el Registro Público de la Propiedad por la simple posesión de ellos por más de diez años. La tramitación del procedimiento expropiatorio es una obligación de rango constitucional que no puede ser omitida por la Administración Pública". (En el mismo sentido se encuentra el pronunciamiento C-206-92 de 10 de diciembre de 1992)


Por lo tanto, si las propiedades que se poseen se encuentran inscritas a nombre de otro propietario, el Instituto debe proceder a iniciar los trámites de contratación, o bien de expropiación, con el fin de llegar a ser propietario de los bienes que ya posee, pero que no han sido debidamente adquiridos, por no ser aplicable el instituto de la prescripción positiva a la Administración por las razones ya apuntadas en el pronunciamiento supra transcrito.


En el segundo caso, sea, que no se encuentren inscritas las propiedades cuya posesión mantiene el AyA, tenemos que, en el caso de que exista escritura sin inscribir de terrenos públicos, ya la Procuraduría se ha pronunciado al respecto en el Dictamen C-017-92 de 24 de enero de 1992, estableciendo que con la presentación del plano catastrado y cumpliendo con lo indicado en el artículo 27 de la Ley General de Caminos Públicos 5060 de 22 de agosto de 1972, es suficiente para su inscripción, pues dicha disposición establece:


"En los casos de venta o permuta de terrenos públicos si el inmueble de que se trate no estuviere inscrito a nombre del Estado o de la Municipalidad y se hace constar esa circunstancia, se tendrá como título suficiente la escritura pública de traspaso a fin de que pueda inscribirse, lo cual se hará siempre sin perjuicio de tercero de mejor derecho y lo mismo se observará cuando el Estado compre terrenos, destinados al servicio público, que no estuvieren inscritos, o se trate de derechos proindivisos."


Debe aclararse que estamos entendiendo el concepto de Estado en su concepción más amplia, comprendiendo no sólo los Poderes Públicos, sino también las instituciones descentralizadas, y por lo tanto, aplicable a su Institución, siempre que se encuentre en el supuesto de que sea un bien destinado al servicio público.


En este caso, lo procedente con base en el Dictamen anteriormente citado, es:


"...levantar una información por el Departamento Legal del Ministerio, en la que la justificación de la posesión se acreditará con la declaración de los colindantes y tres testigos vecinos del cantón donde se halle situado el inmueble, a los cuales se interrogará desde cuando conocen la finca, si les consta que ha estado ocupada por el Estado en posesión durante un período continuo no inferior a 10 años, si esa posesión ha sido en forma pública, pacífica y en concepto de dueño, en que actos ha consistido o sobre cualquier otro dato que se considere de interés para probar la posesión. Asimismo, deberá ordenarse publicar por una vez un edicto en " La Gaceta", en el que se dará cuenta de la información y que se va a gestionar por la Procuraduría General de la República, a través de la Notaría del Estado, la inscripción del inmueble a nombre del Estado, el cual deberá describirse conforme al plano, a fin de que cualquier interesado se presente a hacer valer sus derechos dentro de un mes a partir de la publicación".


Entonces, en aquellos supuestos en que la propiedad no se encuentre inscrita y esté en posesión del A y A podría seguirse el procedimiento referido en el numeral 27 de la Ley de Caminos Públicos, junto con los requisitos establecidos en el pronunciamiento anteriormente transcrito, con la diferencia que la inscripción no le correspondería a la Notaría del Estado, sino a la propia Institución.


 


CONCLUSION


Los planos de terrenos que se segreguen para los sistemas de acueducto del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se encuentran sujetos al visado municipal.


De otra parte, en el supuesto de las propiedades que esa Institución se encuentre poseyendo, pero que están inscritas a nombre de terceros, debe procederse a su compra o bien a decretar su expropiación.


En tratándose de terrenos no inscritos que están bajo posesión del A y A debe seguirse el trámite previsto en el artículo 27 de la Ley de Caminos Públicos, previo cumplimiento de lo establecido en el pronunciamiento C-019-92.


Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,


 


Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora Administrativa