Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 025 del 16/02/1998
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 025
 
  Dictamen : 025 del 16/02/1998   

C-025-98


16 de febrero de 1998


 


Señor


Lic. José Manuel Echandi Meza


Gerente


Junta de Protección Social de San José


S. O.


 


Estimado señor:       


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio nº G-2776 del 21 de agosto de 1997, mediante el cual nos consulta acerca del término de prescripción (entiéndase caducidad) con que cuenta la Junta de Protección Social de San José para cancelar la cuota de lotería a aquellos adjudicatarios que han infringido la normativa que rige su actividad. Para mayor claridad en el tratamiento del asunto, resumiremos seguidamente los antecedentes de su gestión.


I.- ANTECEDENTES DE LA CONSULTA:


   Del texto de la consulta, así como de los documentos que a ella se adjuntan, se colige que la Auditoría Interna de la Junta, ante una denuncia presentada contra la adjudicataria Amalia Vargas Román, recomendó a la Gerencia, solicitar el criterio de la Asesoría Legal acerca de la posibilidad de sancionar a dicha concesionaria por haber entregado su cuota de lotería a otra persona, en contra de la prohibición que en tal sentido establece la normativa legal vigente (informe AU JPS 009-97 del 13 de febrero de 1997).


   La Asesoría Legal, mediante oficio nº AL-259 del 19 de febrero de 1997, indica al respecto que "... a pesar de que los hechos ocurrieron el 2 de marzo de 1995, no es sino hasta el 13 de febrero de 1997 que la Auditoría Interna concluye los resultados del estudio... por lo que de conformidad con el artículo 207 de la Ley General de la Administración Pública, vigente al 2 de marzo de 1995, el término de prescripción de un año para que la Administración reclame responsabilidad está de sobra superado, por lo que no es procedente iniciar ningún procedimiento administrativo a la denunciante".


   Consultada por la Gerencia acerca de la extemporaneidad de su informe, la Auditoría Interna de la Institución señala, entre otras cosas, que no comparte el criterio de la Asesoría Legal, toda vez que el artículo 207 de la Ley General de la Administración Pública se aplica única y exclusivamente a los servidores públicos, no así a los vendedores de lotería, que no ostentan esa condición. Con fundamento en lo anterior, se pronuncian sobre la necesidad de solicitar a la Asesoría Legal reconsiderar su posición (oficio nº AU- 127 del 26 de febrero de 1997).


   Al analizar nuevamente el punto, la Asesoría Legal de la Institución, mediante oficio nº AL-329 del 7 de marzo de 1997, indica que mantiene su criterio y añade que el artículo 207 de cita "... habla de "agentes", dentro de los cuales se enmarcan los adjudicatarios de lotería y en ningún momento se dice que es aplicable solamente a los servidores públicos".


   Ante esa situación, la Auditoría Interna de la Junta, en su oficio nº AU-215, del 4 de abril de 1997, solicita a la Contraloría General de la República, pronunciarse sobre el asunto. En el planteamiento de la consulta, la Auditoría sostiene que a su juicio los vendedores de lotería "... son agentes de ventas, y su actividad debe ser enmarcada dentro del artículo 5º del Código de Comercio...". La Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República, en su pronunciamiento DAJ-1354 del 29 de julio último, señaló que "... el punto objeto de consulta excede el ámbito de competencia asignado a este Órgano de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública, en virtud de lo cual el criterio que aquí se emite constituye una mera opinión jurídica, por ende no vinculante, sin perjuicio de lo que al respecto concluya la Procuraduría General de la República, quien es la competente en la materia. En cuanto al fondo, el Órgano Contralor sostuvo que el vendedor de lotería, no se encuentra ligado a la Junta por una relación de servicio sino más bien por una de naturaleza comercial, y en consecuencia "... al no tenérsele como agente para los efectos del artículo 207 antes citado, ni tratándose de la responsabilidad civil a que alude esa disposición, no resultaría aplicable el plazo de caducidad ahí previsto. En todo caso, debe tenerse presente que en la medida en que persista la causal de revocatoria, el procedimiento puede iniciarse en cualquier tiempo. No así una vez que ésta ha desaparecido y tiempo después pretenda invocarse, toda vez que su aplicación "a nuestro juicio- carecería de interés actual".


II.- SOBRE EL AMBITO DE APLICACION DEL ARTICULO 207 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA:


   Como se evidencia de los antecedentes descritos en el apartado anterior, la consulta que nos ocupa tuvo su origen en la discrepancia suscitada entre la Auditoría Interna de la Junta y la Asesoría Legal de la misma institución, en punto a la aplicabilidad o no del plazo previsto en el artículo 207 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se tratare de la cancelación de las cuotas de lotería a los adjudicatarios que hubieren transgredido la normativa que rige su actividad. Por ello, de previo a cualquier otra consideración, estimamos conveniente exteriorizar nuestro criterio al respecto.


   El artículo de referencia, antes de la reforma introducida mediante Ley nº 7611 de 12 de julio de 1996 (1), disponía:


"Artículo 207: El Estado no hará reclamaciones a sus agentes, por daños y perjuicios, pasado un año desde que tenga conocimiento del hecho dañoso."


-----


NOTA (1): Se hace referencia al texto anterior a la reforma, debido a que los hechos que motivaron la consulta ocurrieron antes de que aquélla se produjera. En la actualidad esa misma norma establece: "Artículo 207: Vencidos los plazos de prescripción a que se refiere el artículo 198 de esta ley [cuatro años], el Estado no hará reclamaciones a sus agentes por daños y perjuicios".


-----


   Por su parte, el artículo 20 de la Ley de Loterías (nº 7395 de 3 de mayo de 1994), el cual regula los casos en que procede la cancelación de las cuotas de lotería, establece:


"La Junta cancelará, sin responsabilidad de su parte, las cuotas de lotería a quienes no se ajusten a las disposiciones de esta Ley, de sus reglamentos o de cualquier otra regulación atinente. Para ello, se seguirá el procedimiento administrativo descrito en la Ley General de la Administración Pública."


   En lo que a la primera de las normas transcritas se refiere, debemos indicar que su ubicación dentro del articulado de la Ley General de la Administración Pública, permite determinar quiénes son sus destinatarios.


   En ese sentido, nótese que forma parte del Libro Primero, Título Sétimo de la Ley, este último denominado. De la Responsabilidad de la Administración y del Servidor Público". Dentro de ese Título, se ubica en el Capítulo Segundo, Sección Segunda, denominados "De la Responsabilidad del Servidor Público" y "De la Distribución Interna de Responsabilidades" respectivamente. Es claro entonces que la disposición contenida en esa norma, está prevista para ser aplicada, de manera exclusiva, a aquellas relaciones en que el agente ostente ante la Administración la condición de servidor público.


   Incluso, así quedó consignado en la presentación del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, en la cual se indicó, en lo que al Capítulo Segundo aludido se refiere, lo siguiente:


"Se contempla finalmente la responsabilidad personal del servidor público por dolo o culpa graves, con exclusión de la culpa leve, pero en forma solidaria con la Administración, ante el tercero damnificado. Y se consagra además la responsabilidad de dicho servidor ante la Administración por el daño inferido a ésta, al lesionar a un tercero que recupera de ella, o al dañar bienes de ella, aunque no lesione a tercero. Con lo que puede decirse que se cierra el círculo de la responsabilidad, empezando por la Administración y pasando por el servidor para volver a éste, en caso de dolo o culpa grave de su parte. (2).


-----


NOTA (2): Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 5452, folios del 33 al 38. Transcrito por QUIROS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 288.


-----


   En el caso de los vendedores de lotería, mal podría afirmarse que ostentan la condición de "servidores públicos", pues la naturaleza de su vínculo con la Administración no constituye una relación de servicio en sentido estricto. Para comprobar esa afirmación, basta con constatar que lo que perciben por su actividad no constituye salario, que no están sujetos al poder de mando de la Administración, ni a su potestad disciplinaria, etc.


   Así las cosas, resulta imperativo concluir que el artículo 207 de la Ley General de la Administración Pública, no es aplicable de manera directa a las situaciones que se deriven de la relación existente entre la Junta de Protección Social de San José y los vendedores de lotería.


   Por último, conviene aclarar que si bien el artículo 20 de la Ley de Loterías, antes transcrito, remite a la Ley General de la Administración Pública, tal remisión -como se indica ahí expresamente- lo es para que de previo a cancelar las cuotas de lotería a quienes no se ajusten a la normativa que regula su distribución, se siga el procedimiento descrito en el Libro Segundo de la citada Ley General, asunto que es completamente ajeno a la aplicación o no del artículo 207 en mención, sobre todo si tomamos en cuenta que este último -como señalamos- forma parte del Libro Primero y no del Segundo de la Ley General de la Administración Pública.


III.- NATURALEZA JURIDICA DE LA RELACION ENTRE LA JUNTA DE PROTECCION SOCIAL DE SAN JOSE Y LOS VENDEDORES DE LOTERIA:


   Para determinar el plazo de caducidad dentro del cual la Junta de Protección Social de San José puede aplicar la sanción prevista en el artículo 20 de la Ley de Loterías (en ausencia de disposición expresa que lo establezca), es preciso tener clara la naturaleza jurídica de la relación que une a esa Institución con los vendedores de lotería.


   Con esa intención, consideramos conveniente transcribir varios artículos de dicha Ley, donde se establecen algunos de los términos y condiciones en que la lotería es entregada a los vendedores para su distribución:


"Artículo 2: La Junta será la única administradora y distribuidora de las loterías, excepto del Juego Crea. La distribución la efectuará, en las condiciones que garanticen mejor su seguridad económica y brinden participación en el negocio al mayor número de personas, de conformidad con los términos de la presente Ley....".


"Artículo 3: La Junta otorgará cuotas de lotería a las personas físicas, a las cooperativas u otras organizaciones sociales, legalmente constituidas e inscritas, que reúnan a personas que necesiten dicha actividad como medio de subsistencia, previo estudio social efectuado por la Junta."


"Artículo 4: La cuota máxima que se podrá otorgar a los adjudicatarios directos será de cien billetes por sorteo, salvo casos muy calificados, en los que la Junta Directiva podrá aumentarla, tomando en cuenta la capacidad de venta del adjudicatario, de conformidad con el reglamento y la seguridad económica de la Institución".


"Artículo 8: Los adjudicatarios no podrán traspasar de hecho ni de derecho la concesión otorgada; ni tampoco, ofrecerla en garantía de ningún tipo".


"Artículo 11: Cuando haya lotería disponible para su adjudicación, la Junta queda facultada para distribuirla con base en el criterio de seguridad económica al que se refiere el artículo 2 de esta Ley.


Para ese propósito, determinará la zona geográfica donde deberá venderse esa lotería.


Podrán ser adjudicatarios quienes tramiten la solicitud correspondiente y reúnan las condiciones exigidas en esta Ley y en su Reglamento, además del estudio social.


La Junta llevará un registro actualizado de elegibles, de conformidad con lo que se indique en el Reglamento. En ese registro, se establecerá un orden, tomando en cuenta la condición socioeconómica del solicitante, de acuerdo con el estudio que se realice al efecto".


   De la lectura de las anteriores normas, queda claro que el vínculo entre la Junta de Protección Social de San José y los vendedores de lotería, se produce mediante un acto de adjudicación, en cuya adopción resulta especialmente relevante la condición socioeconómica de quien solicita la cuota.


   Se trata de un acto administrativo, de los que se conocen en doctrina como "necesitados de coadyuvante", que son aquellos en que se requiere una solicitud expresa del interesado para su emisión.


   Sobre este tipo de actos, el tratadista Ernest Fosthoff ha dicho:


"En relación con determinados actos administrativos, prescriben las leyes que no pueden tener lugar sin previa solicitud del destinatario. Este, por consiguiente, participa con su voluntad en el nacimiento del acto. Su cooperación consiste en que por medio de su voluntad, se pone en movimiento la actividad de la Administración cuyo término es el acto administrativo... La solicitud reviste peso específico cuando el acto administrativo deseado da lugar al nacimiento no sólo de derechos sino de deberes. (3).


-----


NOTA (3): FORSTHOFF (Ernest), Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, primera edición en español, 1958, páginas 294 y 295.


-----


    Sobre la necesidad de una voluntad concurrente para la emisión del acto de adjudicación volveremos más adelante, a efecto de determinar si la relación entre la Junta de Protección Social de San José y los vendedores de lotería, es o no de naturaleza contractual.


    Por lo pronto, conviene advertir que, tanto del artículo 8 de la Ley de Loterías, antes transcrito, como del numeral 22 de ese mismo cuerpo de normas (4), se desprende que lo que otorga la Junta al vendedor de lotería es una concesión para la venta de lotería al público.


-----


NOTA (4): "Si el adjudicatario directo o indirecto de una cuota de lotería fallece o si, por enfermedad o vejez se incapacita permanentemente para el trabajo, la Junta, temporalmente y hasta tanto no resuelva en forma definitiva, previo estudio social, podrá asignar como nuevo concesionario a: a) El cónyuge, b) El compañero o la compañera, c) Los hijos, ch) Los padres, d) otros familiares, e) Otra persona, a juicio de la Institución de acuerdo con un estudio previo. La Junta le podrá adjudicar, definitivamente, la concesión de lotería a alguna de las personas mencionadas, si esta cumple con los requisitos establecidos en la ley y en los reglamentos correspondientes. De no ser así, adjudicará la cuota a quien corresponda del registro de elegibles, según las disposiciones que rigen la materia" (el subrayado es nuestro)


------


   Incluso, el propio Reglamento a la Ley de Loterías, emitido mediante Decreto nº 26287-S-G de 17 de junio de 1997, en su artículo primero, define al adjudicatario como "Aquella persona física o jurídica, poseedora de una cuota de lotería otorgada por la Junta en calidad de concesión.; además conceptualiza el término "concesión" como la "Cuota de lotería concedida a los adjudicatarios, a las cooperativas y organizaciones sociales, autorizadas por la Junta para la venta de loterías".


   Específicamente sobre la figura de la concesión, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández han dicho:


"Esta técnica es, en el fondo, bastante elemental, aunque su articulación presente bastantes problemas: se trata de dar vuelta al problema de una intervención concreta, eliminando el dato básico de una actuación privada inicialmente libre sobre la cual la Administración debe obrar por vía de limitación o imposición de deberes o cargas, constituyendo un monopolio de derecho de dicha actividad en favor de la Administración, de modo que ésta en adelante podrá distribuir entre un número limitado de administrados el ejercicio de dicha actividad mediante la fórmula de la conclusión.


La concesión, en efecto, permite : primero, elegir los sujetos más capaces o con mayores garantías para que la indicada actividad se cumpla en el sentido que al interés público convenga; segundo, tasar de una manera previa y bien delimitada el contenido de las facultades de ejercicio que se transmiten, en función del objetivo social que con ello se pretende ; tercero, imponer, a la vez, ese ejercicio de una manera forzosa, de modo que se elimine la posibilidad de un no ejercicio, que se juzga contrario al interés general, todo ello bajo la fiscalización administrativa ; y, en fin, reservar la posibilidad de una caducidad de los derechos otorgados, o de un rescate de los mismos, o de una reversión a tiempo establecido, en virtud de una titularidad remanente y última que permanece en la Administración ..." (5).


-----


NOTA (5): GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y FERNANDEZ (Tomás Ramón), Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, primera edición, 1977, página 133.


-----


    Por su parte, Enrique Sayagués Laso define la concesión:


"... como el acto de derecho público que confiere a una persona un derecho o un poder que antes no tenía, mediante la transmisión de un derecho o del ejercicio de un poder propio de la administración. (6).


------


NOTA (6): SAYAGUEZ LASO (Enrique), Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, Editorial Martín Bianchi, 1953, página 421.


------


    Como requisito para que pueda surgir válidamente la figura de la concesión, resulta entonces necesario que el Estado haya monopolizado los bienes o la actividad específica cuya explotación constituye el objeto del acto, pues de lo contrario los particulares estarían habilitados –sin necesidad de autorización- a emprender esa actividad. Se requiere además que ese monopolio haya sido establecido por ley o por una norma de rango superior. En el caso que nos ocupa, tales requisitos se cumplen, pues de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Loterías antes transcrito, la Junta de Protección Social es la única administradora y distribuidora de las loterías del país.


    Establecida la naturaleza concesional de la relación que une a la Junta con los vendedores de lotería, conviene advertir que existe discusión en doctrina en punto a si la figura de la concesión, por tener origen en un acuerdo de voluntades entre la Administración y el particular, implica o no la existencia de una relación de naturaleza contractual (7).


----


NOTA (7): Sobre el punto, Sayagués Laso sostiene: "Discútese si las concesiones son actos unilaterales o bilaterales. Quienes afirman con más energía la unilateralidad reconocen sin embargo que se requiere la aceptación del concesionario, expresa o tácita, como condición para su eficacia jurídica. Pero la opinión predominante considera que las concesiones pueden ser unilaterales o bilaterales (incluso de carácter contractual) según los casos" (op. cit., páginas 421 y 422).


-----


   Tal discusión resulta de interés debido a que, si suponemos tal naturaleza y ante la ausencia de una norma expresa que establezca el plazo de caducidad dentro del cual la Junta de Protección Social de San José se encuentra habilitada para aplicar la sanción prevista en el artículo 20 de la Ley de Loterías, sería ineludible la aplicación de la normativa que regula la actividad contractual del Estado, la que regirá de manera supletoria; mientras que si se considera que la relación no es de carácter contractual, la repuesta integrativa ha de buscarse en otros sectores del ordenamiento jurídico administrativo.


   A nuestro juicio, la concesión otorgada por la Junta de Protección Social de San José a sujetos privados para la venta de lotería, no es una manifestación de la actividad contractual del Estado, pues aún cuando se requiere, en un inicio, la manifestación de voluntad del interesado para que se configure la relación jurídica, los derechos y deberes del adjudicatario, que son los que encierran propiamente el contenido de la relación, derivan directamente de la Ley de Loterías y su Reglamento, descartándose así la existencia de cláusulas pactadas con la Administración. Nótese incluso que hasta el beneficio económico que obtienen los vendedores de lotería por su actividad -que en otras circunstancias podría dar origen a un proceso de negociación- se encuentra fijado en la ley a razón de un 12% de las ventas totales (artículo 26).


   En síntesis: la relación que une a la Junta de Protección Social de San José con los vendedores de lotería es de naturaleza pública (no contractual), en la que media un acto administrativo (unilateral) de concesión de una cuota de lotería para la venta al público.


   Por último, es preciso descartar la posición que se sostuvo en algunos de los documentos que se han citado como antecedente de la consulta, en el sentido de que el vínculo existente entre la Junta y los vendedores de lotería sería de naturaleza comercial. Al respecto vale aclarar que una relación de ese tipo podría concebirse entre el vendedor de lotería y sus clientes, pero no entre el primero y la Junta, que es la que interesa para el presente análisis.


III.- SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD APLICABLE PARA LA CANCELACION DE LAS CUOTAS DE LOTERIA:


   De la lectura integral de la Ley de Loterías y su Reglamento, se desprende claramente que existe una laguna en esos cuerpos normativos en cuanto al plazo con que cuenta la Junta de Protección Social de San José para cancelar las cuotas adjudicadas a los vendedores de lotería, cuando éstos hayan incumplido obligaciones o violado las prohibiciones que les atañe.


   Ante esa situación y partiendo de la premisa sentada con anterioridad, según la cual la relación que existe en la especie es de naturaleza pública y de carácter no contractual, se impone ahora determinar cual norma resulta supletoriamente aplicable a la situación.


   La Ley General de la Administración Pública, establece algunos lineamientos que deben seguirse con ese fin. Así el artículo 9 de dicha ley dispone:


"1.- El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.


2.- Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios. (el subrayado es nuestro).


   Del artículo transcrito se colige fácilmente que la primera fuente supletoria a que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación concreta de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público.


   En la situación bajo análisis, lo que se persigue es determinar el plazo de caducidad aplicable para la resolución de un acto administrativo favorable, cuando el interesado ha incurrido en una conducta prevista en el mismo ordenamiento como condición resolutoria de aquél. Se trata, en definitiva, de declarar la ineficacia a futuro de un acto administrativo que otorgó derechos en favor del administrado.


   Si bien la Ley General de la Administración Pública expresamente prescribe un plazo de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos declaratorios de derechos (artículo 173.4), no se establece en ella plazo alguno para declarar la ineficacia de los actos administrativos favorables sujetos a condición resolutoria como es el caso que nos ocupa.


    La diferencia entre ambas figuras (nulidad e ineficacia por resolución) radica en que en la primera la causa que provoca la invalidez del acto es originaria, o sea, se produce con la constitución misma de la relación jurídica de que se trate, por lo que la nulidad que se declare tendrá efectos retroactivos (8), mientras que la ineficacia por resolución se produce por circunstancias que acaecen más bien durante el curso de la relación jurídica, como consecuencia de una conducta previamente tipificada como condición resolutoria. En este último caso los efectos de la resolución se producen a futuro, reputándose como válidos todos los efectos producidos por el acto con anterioridad a la conducta que se sanciona.


-----


NOTA (8): Como excepción a dicha regla, el artículo 159 de la Ley General de la Administración Pública dispone: "1.- La nulidad del acto podrá sobrevenir por la desaparición de una de las condiciones exigidas por el ordenamiento para su adopción, cuando la permanencia de dicha condición sea necesaria para la existencia de la relación jurídica creada, en razón de la naturaleza de la misma o por disposición de ley.-


2.- En este caso la declaración de nulidad surtirá efecto a partir del hecho que la motive".


-----


    Con todo, a pesar de las diferencias apuntadas, es posible concluir que la figura que más se asemeja dentro del ordenamiento jurídico administrativo a la de la resolución de un acto como el que nos ocupa, es la de la nulidad, y que por tanto el plazo analógicamente aplicable en la especie es el de los cuatro años previsto en el artículo 173.4 de la Ley General de la Administración Pública.


   Ya este Despacho, en una situación similar, al ser consultado acerca del plazo de caducidad a que se encuentra sujeto el Consejo Nacional de Inversiones y Comercio Exterior para declarar la resolución de los contratos de exportación (9), indicó:


"El ejercicio de la respectiva potestad resolutoria de la Administración está sujeta a plazos, obvias razones de seguridad jurídica. Estimamos que, al respecto, no resulta aplicable la regulación contenida en los códigos Civil y de Comercio, ni la del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. La primera, por cuanto ya quedó dicho que no nos movemos en el campo de la contratación privada; la segunda, porque tampoco se trata de una relación tributaria en sentido estricto, aunque de ella deriven beneficios de esa índole.


Ahora bien, es claro que la Ley General de la Administración Pública, si bien autoriza a insertar condiciones resolutorias en los actos administrativos que adopte (art. 132.4), no fija plazo alguno para hacer la respectiva declaratoria de ineficacia; por el contrario, sí fija expresamente un plazo cuadrienal de caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos (art. 173.4).


Esta omisión del legislador debe ser subsanada, atendiendo al respeto debido a los derechos e intereses del particular y tomando en cuenta normas conexas (art. 10 iusibidem). Teniendo presente dichos criterios hermenéuticos, no parece razonable acudir al plazo decenal de prescripción que establece el Código Civil. En primer lugar, porque la residual aplicación del Derecho Privado en la interpretación e integración del orden jurídico administrativo, debe ser siempre el último recurso del operador jurídico (art. 9). Por otra parte, toda vez que resulta contrario a la equidad, como principio general de Derecho, conferirle a la Administración un plazo más amplio para declarar la ineficacia por incumplimiento, que el que se le impone para declarar algo más grave aún: la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


En virtud de lo expuesto y también con apoyo en lo señalado en el artículo 7 y 8 de la Ley General, se concluye que resulta analógicamente aplicable el plazo de caducidad de cuatro años que rige en materia de anulación, en lo que a declaratorias de ineficacia se refiere.” (10).


----


NOTA (9): Más que contratos, según el análisis realizado en ese mismo pronunciamiento, constituyen "...relaciones de especial sujeción que surgen a la vida jurídica en virtud de actos administrativos de admisión al régimen de ventaja".


NOTA (10): Dictamen Nº C-135-95 del 14 de junio de 1995, dirigido al señor Ministro de Comercio Exterior.


-----


   Finalmente, debemos advertir -aunque no forma parte de la consulta- que por disposición expresa del artículo 20 de la Ley de Loterías, de previo a dictar el acto administrativo que declare la ineficacia de la concesión de lotería, debe seguirse el procedimiento administrativo descrito en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública.


IV.- CONCLUSION:


   Con fundamento en lo dicho, es criterio de la Procuraduría General de la República, que en ausencia de norma expresa que establezca el plazo de caducidad dentro del cual la Junta de Protección Social de San José se encuentra facultada para cancelar las cuotas adjudicadas a los vendedores de lotería, cuando éstos hayan incumplido obligaciones o violado las prohibiciones que les atañe, resulta aplicable analógicamente el plazo de cuatro años previsto en el artículo 173.4 de la Ley General de la Administración Pública.


-oOo-


   Del señor Gerente de la Junta de Protección Social de San José, atentos se suscriben,


Dr. Luis Antonio Sobrado González                                                         Lic. Julio Mesén Montoya


PROCURADOR FISCAL                                                                          ASISTENTE DE PROCURADOR


CC: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.