C-021-98

13 de febrero de 1998

Señor

Ottón Solís

Diputado

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio nº OSF-221, del 4 de febrero último, a través del cual nos solicita "... una investigación sobre acuerdos tomados por el Consejo Universitario de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), en los cuales, este Consejo acuerda una remuneración especial y específica para los miembros internos de este organismo, violando a nuestro parecer la normativa [universitaria] vigente...".

   En orden a determinar la procedencia de tal petición, hemos de retomar la caracterización que hacíamos de la Procuraduría General de la República en nuestro dictamen nº C-088-97, del pasado 5 de junio, en el que se realzaba su naturaleza de órgano consultivo:

"De acuerdo con su Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República -aparte de ser el personero judicial del Estado- constituye "... el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública ..." (art. 1º); naturaleza de la cual deriva la atribución legal de "b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales ..." (art. 3º).

Dichos dictámenes y pronunciamientos sólo se emiten cuando sean requeridos por los jerarcas de los diferentes niveles administrativos (art. 4º), a los que en principio corresponde valorar en forma discrecional la oportunidad de efectuar dicho requerimiento consultivo (la consulta resulta obligatoria sólo en las hipótesis previstas en el segundo párrafo del artículo 4 (de la referida Ley Orgánica y en los numerales 173 de la Ley General de la Administración Pública y 175 del Código Municipal). No obstante, una vez dictados "... constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública..." (art. 2º).

La anterior caracterización legal de una de nuestras principales funciones, permite calificar a la Procuraduría como un típico órgano consultivo -dentro de la clasificación doctrinal que los distingue de los órganos activos y de los contralores-, en este caso de carácter permanente y técnico-jurídico.

Es bien conocido que dichos órganos consultivos "... son aquellos que desarrollan una función consultiva, asesorando a los órganos activos, preparando así la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a actuar. La función consultiva se desarrolla mediante dictámenes..." (Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Barcelona, BOSCH, 1970, pág. 128 y 129).

Dichos dictámenes, cuyo dictado sólo puede darse a solicitud del órgano activo, constituyen "actos jurídicos de la Administración, emitidos por órganos competentes que contienen informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorias de la voluntad administrativa" (José Roberto Dromi, "Instituciones de Derecho Administrativo", Buenos Aires, Editorial Astrea, 1973, pág. 311).

Los dictámenes pueden ser facultativos, obligatorios o vinculantes. Tienen esta última condición los que provienen de la Procuraduría, sin perjuicio de las simples opiniones jurídicas –de naturaleza facultativa- que emite en ejercicio de su genérica función de asesoramiento y que se identifican con las siglas "O.J." (por oposición con la "C" que particulariza a los dictámenes, colocada antes del número correspondiente)".

   Atendiendo a dicha naturaleza consultiva, resulta inapropiado que la Procuraduría General de la República emprenda investigaciones como la solicitada, con la excepción prevista en el inciso h) del artículo 3 (de su Ley Orgánica (1), por ser tarea para la que resultan competentes más bien los órganos contralores o fiscalizadores del Estado.

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NOTA (1): Dicha norma nos autoriza a investigar, de oficio o a petición de parte, toda acción u omisión que infrinja la normativa relativa al patrimonio nacional, los recursos existentes en la zona marítimo terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, en cuya defensa hemos de actuar.

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   En este orden de consideraciones, estimamos que es a la Contraloría General de la República ante quien debe dirigirse el petente, teniendo en cuenta que en su criterio las remuneraciones acordadas son contrarias a Derecho y, de ser así, resultarían comprometidos irregularmente recursos públicos.

   Recuérdese que la Contraloría General de la República se encuentra constitucionalmente caracterizada como la institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (art. 183).

   Como corolario de lo anterior, su Ley Orgánica (nº 7428 de 3 de agosto de 1995) le atribuye la rectoría del sistema de fiscalización que ella contempla (art. 1º) y, de un modo más específico, le reconoce la potestad de instruir sumarios administrativos o realizar "investigaciones especiales", lo que hará de modo ineludible "... cuando lo soliciten los órganos parlamentarios de la Asamblea Legislativa o cuando lo soliciten conjuntamente al menos cinco diputados ..." (art. 22), ante quienes deberá rendir los informes correspondientes (art. 31).

   En todo caso, hemos manifestado en anteriores oportunidades que este órgano consultivo no puede sustituir a la Administración activa en la resolución de casos concretos (2) y que tampoco puede juzgar la validez de sus actos en particular, como si fuéramos una suerte de tribunal administrativo (3); motivo adicional por el cual nos encontramos imposibilitados para emitir pronunciamiento alguno en esta oportunidad.

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NOTA (2): Así, por ejemplo, mediante el dictamen C-194-94, expresamente se dijo: "Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.

Evidentemente no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y en el numeral 175 del Código Municipal, según la reciente reforma que sufriera este último.

Amén de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. A este último respecto, debe apreciarse que el asesoramiento técnico jurídico que, para adoptar una decisión específica, reclama la Junta Directiva del S.N.E., ya le ha sido proporcionado por la Oficina de Servicios Legales del mismo ente".

NOTA (3): En nuestro pronunciamiento Nº C-258-95 del 15 de diciembre de 1995 sosteníamos lo siguiente: "Un control de tal naturaleza escapa a las competencias propias de este Despacho. En caso de conflicto con los administrados, el mismo tendría que ser dilucidado por los tribunales de justicia, que son los únicos con competencia para analizar y declarar la validez o no de un acto administrativo concreto; autoridad a la que tampoco podemos sustituir".

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De usted, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR FISCAL

cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Dr. Celedonio Ramírez Ramírez, Rector de la UNED.