10 de setiembre 2018

C-226-2018

Señor

Mauricio Donato Sancho

Director Ejecutivo

FONABE

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio FONABE-DE-210-2018 del 19 de abril de 2018, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

“1. ¿Puede la Junta Directiva del Fonabe atendiendo a las competencias propias que le otorga el artículo 7 de la Ley 7658, crear un producto temporal para atender a una población específica de estudiantes, durante un periodo determinado, y sin abrir la posibilidad de recibir casos nuevos?

2. ¿Es la figura del reclamo administrativo la adecuada para reconocer a una población específica de estudiantes, los montos dejados de percibir por concepto de un producto de beca que dejó de otorgarse en la institución desde el año 2016, pero que al momento de trasladarse a la Dirección de Transporte Estudiantil del MEP dejó excluidos a estos estudiantes?”

La anterior consulta la presenta el consultante al manifestar que 26 estudiantes beneficiarios de la beca de transporte por discapacidad, quedaron sin ella a partir del año 2016, cuando se trasladó la administración de dicho beneficio a la Dirección de Transporte Estudiantil del Ministerio de Educación Pública, pues dichos estudiantes provienen de centros educativos privados, semiprivados o subvencionados, que no cuentan con Junta Administrativa.

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Jefa de la Asesoría Legal de Fondo Nacional de Becas (en adelante también FONABE).

Asimismo, debemos señalar que mediante oficio ADPb-3758-2018 del 11 de mayo de 2018, se confirió audiencia al Ministro de Educación Pública, para que en el plazo de cinco días se refiriera a la presente consulta. Dado ello, se nos informó por oficio DM-1527-05-2018 del 31 de mayo siguiente, que nuestra solicitud fue remitida a la Viceministra Administrativa del Ministerio. Sin embargo, a la fecha de evacuar la presente consulta más de tres meses después, no había sido remitido el criterio respectivo.

Por tal motivo, se procede a evacuar la presente consulta, sin el criterio del Ministerio de Educación Pública.

SOBRE LO CONSULTADO EN RELACIÓN CON LA NATURALEZA JURÍDICA Y EL FIN PÚBLICO DE FONABE

El artículo 78 de la Constitución establece como obligación del Estado procurar estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios, para lo cual el Constituyente señaló que la adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley.

Así las cosas, la Ley N.° 7658 de 11 de febrero de 1997 constituye el desarrollo de la obligación prevista constitucionalmente a cargo del Estado y crea el Fondo Nacional de Becas como órgano técnico encargado de esta materia.

El FONABE fue creado por la citada ley, como un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Educación Pública y con personalidad jurídica instrumental. Así lo reconoce el artículo segundo de dicha ley al señalar:

“ARTICULO 2.- Naturaleza

El Fondo Nacional de Becas será un órgano de máxima desconcentración, con personería jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de Educación Pública. Su domicilio estará en San José.

Las juntas administrativas y las juntas de educación del país deberán fungir como representantes del Fondo, para informar sobre las becas y canalizar las solicitudes”.

Como dicha institución se encuentra adscrita al Ministerio de Educación Pública, está regida por el Derecho Público y, en consecuencia, se encuentra sometida al principio de legalidad (artículo 11 Constitución Política y artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública).

En cuanto a sus funciones, la Ley dispone:

“ARTICULO 3.- Responsabilidades

El Fondo tendrá responsabilidad propia para la ejecución de sus funciones. Por eso, los miembros de su Junta Directiva estarán obligados a actuar según su criterio para dirigirlo y administrarlo dentro de las disposiciones de esta ley, su reglamento y las leyes conexas. También deberán responder por su gestión en forma total e ineludible.

ARTÍCULO 4.- Fines

El Fondo Nacional de Becas cumplirá con los siguientes fines:

a) Conceder becas a estudiantes costarricenses de bajos recursos económicos para que cursen estudios en cualquiera de los ciclos educativos, dentro o fuera del país. Las becas se adjudicarán con base en el mérito personal, las condiciones socio-económicas y el rendimiento académico de los beneficiarios.

b) Realizar investigaciones permanentes sobre la necesidad de conceder becas a mediano y largo plazo, a estudiantes de escasos recursos económicos, de manera coordinada con el Ministerio de Educación Pública y las demás instituciones relacionadas con el desarrollo educativo.

c) Coordinar con las demás instituciones estatales y privadas el máximo aprovechamiento de las becas del Fondo. Además, servir de receptor tanto de las becas que, por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, ofrecen gobiernos extranjeros y organismos internacionales, como de las provenientes de organismos e instituciones privadas.

d) Verificar, periódicamente, el aprovechamiento del recurso económico que se les concede a los becarios y su rendimiento académico.

e) Ofrecer orientación profesional a los beneficiarios del sistema de becas del Fondo y colaborar con ellos a fin de que se vinculen con estudios que correspondan a su verdadera vocación, para que puedan desarrollarse académicamente de acuerdo con sus capacidades.

f) Administrar la asignación de becas a estudiantes pobres, según lo establecido en esta ley.

ARTÍCULO 5.- Administración y coordinación de becas

El Fondo Nacional de Becas administrará lo relativo a becas y lo coordinará con otras instituciones, nacionales e internacionales, públicas y privadas; asimismo, con gobiernos extranjeros, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. El Fondo podrá recibir donaciones y financiamiento de las fuentes citadas, siempre y cuando los dedique a cumplir con sus fines. La administración de los recursos económicos será fiscalizada por la Contraloría General de la República.

De las normas anteriores se desprende que la competencia desconcentrada en “grado máximo” a favor del FONABE, tiene relación con la administración, la formulación de políticas y la concesión de becas. Por tanto, responde a un claro fin social, que es el otorgamiento de becas a estudiantes de escasos recursos económicos.

            Para la consecución de su fin público, FONABE cuenta con una Junta Directiva integrada por representantes de varias instituciones públicas y del sector privado (artículo 6) y dentro de sus funciones se encuentran establecer las prioridades relativas a la administración y concesión de becas, aprobar la concesión de becas, aprobar o improbar los programas de becas que someta a su conocimiento el Director Ejecutivo, fijar el monto, las condiciones y el plazo de las becas que se concederán, entre otras. Señala al respecto el artículo 7:

“ARTICULO 7.- Funciones de la Junta Directiva

La Junta Directiva desempeñará las siguientes funciones:

a) Formular la política a que esta ley se refiere.

b) Establecer las prioridades relativas a la administración y concesión de becas.

c) Aprobar la concesión de becas.

d) Nombrar, suspender y remover al Director Ejecutivo del Fondo.

e) Aprobar o improbar los programas de becas que someta a su conocimiento el Director Ejecutivo.

f) Fijar el monto, las condiciones y el plazo de las becas que se concederán.

g) Determinar la política, la organización y el funcionamiento administrativo de la Institución.

h) Dictar el reglamento interno del Fondo.

i) Conocer los resultados parciales y finales de la gestión anual del Fondo.

j) Conocer de los recursos jurídicos que, conforme a la ley, sean presentados a su autoridad.

k) Cualquier otra función que se le asigne por ley o reglamento.”

            Por tanto, es claro que, en materia de administración y otorgamiento de becas, FONABE se constituye en el órgano técnico en la materia y, dada su desconcentración, se encuentra sustraído de órdenes, instrucciones o circulares por parte del Ministro de Educación. Lo anterior, sin perjuicio, de las relaciones de coordinación y colaboración que deben imperar entre FONABE y el Ministerio de Educación Pública. (Artículo 83.3 de la Ley General de la Administración Pública)

            Lo anterior resulta fundamental para evacuar la consulta que ahora se plantea, que consiste en la posibilidad de FONABE de crear un producto de beca de carácter transitorio o temporal, destinado a atender el transporte de cierta cantidad de estudiantes con discapacidad, que no fueron absorbidos por el Ministerio de Educación Pública al trasladarse dicho producto en el año 2016.

            Sobre el particular, debemos advertir que el análisis que puede realizar esta Procuraduría sobre el tema, se limita al tema jurídico y, por tanto, no corresponde a este órgano asesor analizar la oportunidad y conveniencia o la capacidad financiera de FONABE para asumir o no tal posibilidad.

            Desde el punto de vista jurídico, es lo cierto que la Ley 7658 reconoce a FONABE como el órgano técnico en materia de otorgamiento de becas a personas con escasos recursos y, a través de su Junta Directiva, puede aprobarse la creación de nuevas becas, según lo autoriza el numeral 7 ya comentado.

            Por tanto, la posibilidad de crear un producto de beca temporal y específico para un sector de la población estudiantil resulta acorde con las potestades legales otorgadas a FONABE, siempre y cuando se enmarque dentro del cumplimiento del fin público que debe cumplir, que es la atención de la población con escasos recursos.

En esa línea, debemos señalar que la creación de un producto especial de beca para atender al sector estudiantil con discapacidad que no está siendo actualmente atendido por el Ministerio de Educación Pública, no sólo es una potestad de FONABE, sino que además es acorde a la obligación derivada de lo dispuesto en el numeral 51 de la Constitución, que establece que el Estado debe proteger a la persona en situación de desvalido.

            Es por lo anterior, que la Junta Directiva de FONABE, puede atender a una población específica de estudiantes (con discapacidad) durante un periodo determinado.

            Ahora bien, la Sala Constitucional también ha reconocido que el Estado no está obligado a otorgar becas a todos los habitantes del país. Así lo señaló en la sentencia 7806-2003 de las 16:49 horas del 30 de julio del 2003, al indicar en lo que interesa:

“el hecho de que el Estado esté obligado a garantizar el derecho a la educación a los habitantes de la Nación, no implica necesariamente que deba tener que otorgar becas u otro tipo de beneficios económicos a todos los habitantes del país de escasos recursos económicos, pues aunque eso es lo deseable y óptimo, se entiende que existen limitaciones, sobre todo de tipo económico que lo impiden, por lo que el Estado podría establecer requisitos y categorías utilizando criterios de razonabilidad. Tratándose de una función de indudable interés público, se estima razonable que en casos en que el Estado no pueda sostener un fondo de becas en razón a las condiciones económicas del país, o por una fuerte demanda de esos recursos, el legislador pueda establecer o autorizar limitaciones razonables e idóneas en cuanto a las ayudas económicas, sin que por ello se violen requerimientos de solidaridad y de justicia sociales.”

            Por tanto, la limitación en el otorgamiento de becas por parte de FONABE, debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

            Partiendo de lo anterior, FONABE deberá determinar a la luz de cada caso concreto, si procede o no el mecanismo de reintegro retroactivo para determinados estudiantes excluidos de un producto específico de beca, para lo cual deberá fundamentarse en criterios técnicos. Esta decisión, así como la forma de ejecutarla no puede ser determinada por la Procuraduría, pues estaríamos sustituyendo a la Administración activa en la toma de sus decisiones, lo cual escapa de la competencia consultiva de este órgano asesor.

Tal como hemos indicado, la finalidad que siempre tuvo presente el legislador al aprobar la Ley de Creación del Fondo Nacional de Becas, fue por un lado establecer un fondo de becas para financiar estudios para estudiantes de bajos recursos económicos y, por otro, que existiera una institución que, de manera sistemática y con criterios científicos, realizara la función de administrar la asignación específica de las becas a aquellos estudiantes que fueran merecedores de ello. De ahí que esa valoración deba ser realizada por FONABE en cada caso concreto.

I.                   CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos concluir que la posibilidad de crear un producto de beca temporal y específico para un sector de la población estudiantil, resulta acorde con las potestades otorgadas a FONABE en la Ley 7658 del 11 de febrero de 1997, siempre y cuando se enmarque dentro del cumplimiento del fin público que debe cumplir, que es la atención de la población con escasos recursos.

La determinación de si FONABE debe o no reintegrar retroactivamente una beca específica, así como el mecanismo para hacerlo no puede ser determinado por este órgano asesor, pues estaríamos sustituyendo a la Administración activa en la toma de sus decisiones, lo cual escapa de la competencia consultiva de este órgano asesor.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

C: Ministro de Educación Pública