08 de enero 2020

C-002-2020

Licenciado

Ronald Muñoz Corea

Tribunal Administrativo de Transporte

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio TAT-PRESI-095-2019 del 20 de noviembre de 2019, mediante el cual solicita adición y aclaración de lo dispuesto en el dictamen C-336-2019 del 11 de noviembre de 2019.

Específicamente solicita que se aclare si “a los efectos de la Administración del Tribunal, de su Manejo y de las Actividades que, con (sic) correlativas o consecuentes a ello, el órgano colegiado, como nosotros le llamamos el Tribunal en Pleno (los Tres Jueces), constituimos el órgano jerárquico o jerarca superior del Tribunal”

Manifiesta que dicha aclaración resulta fundamental, pues “se tiende a confundir la representación del Tribunal con la jerarquía en cuanto al mismo o del mismo.”

I.                SOBRE LO ANALIZADO EN EL DICTAMEN C-336-2019

Mediante oficio TAT-PRESI-065-2019 del 25 de junio de 2019, el señor Presidente del Tribunal Administrativo de Transportes, nos planteó una serie de interrogantes relacionadas con el funcionamiento, naturaleza jurídica y alcances de la independencia funcional reconocida al Tribunal Administrativo de Transportes. Específicamente se nos consultó lo siguiente:

“(…)

a.     Cuáles son los Alcances de la Independencia Administrativa, Financiera, Funcional, de Contratación de Personal y Presupuestaria que presenta por Ley el Tribunal, lo anterior máxime y/o en conjunto con la Personería Jurídica Instrumental determinada a favor del mismo por la Sala Constitucional?

b.     ¿Estaría la Independencia señalada y definida por Ley al Tribunal, supeditada en alguna forma o materia, a las Competencias Desconcentradas al Tribunal? De ser así, ¿Cuáles serán las Competencias o Materias NO cubiertas por la misma? Lo anterior máxime que TODAS las Actividades, Laborales, Personal, Equipos, Infraestructura, del Tribunal está solamente dedicadas y enfocadas al Cumplimiento de tales Competencias de Ley.

c.      Respecto de la Desconcentración otorgada al Tribunal Administrativo de Transporte y el Grado de Autonomía dada a éste por la Ley (Especial y de Orden Público), ¿puede el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes girar ordenes (sic), directrices, instrucciones, respecto de asuntos administrativos y financieros del Tribunal, y de proceder cuál sería su alcance?

d.     ¿A quién le corresponde la Representación Jurídica (Judicial y Extrajudicial) del Tribunal, a su Presidente o al Sr. Ministro de Obras Públicas y Transportes? Y de ser a este último, ¿en qué condición queda el Tribunal en cuanto a su Gestión e Independencia Administrativa, Financiera, de Personal, de Presupuesto y Funcional?

e.      En Situaciones de Orden Disciplinario/Sancionatorio, ¿a quién le corresponde el Ejercicio de la Potestad Sancionadora en cuanto a los Jueces del Tribunal, quienes son nombrados por el señor Presidente de la República y el señor Ministro del MOPT en pleno y como Poder Ejecutivo, y a quién en cuanto al resto de su Personal, en cual está protegido por el Régimen del Servicio Civil?”

Como se desprende de lo anterior, la consulta inicial no pretendía específicamente que nos refiriéramos a quién ostenta la condición de jerarca máximo del Tribunal Administrativo de Transportes, tal como se plantea en esta oportunidad. A lo sumo podría derivarse una voluntad implícita del consultante en aquella oportunidad, al solicitar criterio sobre los temas relacionados con la independencia funcional y de criterio, personalidad jurídica instrumental y la potestad disciplinaria del Tribunal.

Es por lo anterior que, lo que se plantea ahora, en realidad no se trata de una adición y aclaración en sentido estricto, sino más bien de un punto adicional no abordado en el pronunciamiento inicial como consecuencia de la omisión de la autoridad consultante de detallarlo de manera específica.

Sin embargo, aun cuando en el dictamen C-336-2019 no se abordó de manera directa la interrogante que ahora se plantea, es lo cierto que de su análisis puede llegarse de manera clara a la respuesta que se solicita.

      No es nuestra intención ser reiterativos con lo ya extensamente desarrollado en el dictamen base C-336-2019, por lo que, por su importancia, únicamente procederemos a transcribir las conclusiones a las que llegamos en esa oportunidad:

“1. El Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano desconcentrado en grado máximo del MOPT, posee independencia funcional, administrativa y financiera (artículo 16 de la Ley 7969);

2. La Sala Constitucional ha reconocido que el Tribunal Administrativo de Transporte sí posee personalidad jurídica instrumental, lo cual está referido de forma implícita en los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la     Ley 7969 (Voto N° 15716-2005 del 16 de noviembre de 2005 y N° 2007 de las 14:43 horas del 11 de febrero de 2009);

3. El Tribunal Administrativo de Transporte desempeña la función de jerarca impropio, conociendo los recursos de apelación que se interponen contra las resoluciones del CTP –agotando la vía administrativa-, además, estableciendo las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley 7969);

4.     Las competencias del Tribunal Administrativo de Transporte deben ser ejercidas con total independencia e imparcialidad, estará sometido únicamente al ordenamiento jurídico y será responsable solamente por las resoluciones que dicte;

5.     El Tribunal Administrativo de Transporte se financia a través de cuatro fuentes, cuyos recursos no pueden ser utilizados para financiar otras actividades distintas al ejercicio de sus funciones (artículos 24 y 27 de la Ley 7969);

6.     La administración de los recursos del TAT está sometida a las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República (artículo 28 de la Ley 7969), sin perjuicio de los deberes de control interno que el propio Tribunal debe establecer y cumplir para garantizar una ejecución eficiente de esos recursos públicos;

7.     Ante la omisión de la Ley 7969 en señalar a quién le corresponde la representación judicial y extrajudicial del Tribunal, esta competencia le corresponde al Ministro, quien es el representante y jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. No obstante, lo anterior, con fundamento en los artículos 70 y 84, inciso a) de la Ley General de la Administración Pública y 7 del Decreto Ejecutivo N° 37355, la competencia de representación del TAT puede ser delegada por el Ministro al Presidente del órgano;

8.     El artículo 61 de la Ley 7969 autoriza al Tribunal (y también el CTP) para contratar directamente, tanto al personal como los servicios que requieran;

9.     La facultad de contratación dispuesta en el artículo 61 de la Ley 7969 debe interpretarse conforme a derecho, es decir, el Tribunal (al igual que el CTP) no está exento de su obligación ineludible de observar los principios y los procedimientos de licitación pública como medio idóneo de contratación en los casos que se requiera, conforme las disposiciones constitucionales y legales vigentes en materia de contratación administrativa;

10.  Asimismo, los contratos que emita el TAT como consecuencia de los procesos de contratación que realice deberán ser suscritos por el Ministro, conforme el artículo 28.2, inciso h) de la LGAP, aunque esta facultad puede ser delegada conforme el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y el Decreto Ejecutivo N° 37355;

11.  Esta Procuraduría se ve imposibilitada para señalar concretamente cuáles materias o actividades estarían fuera de la materia desconcentrada, pues ello implicaría sustituir a la Administración Activa en la adopción de decisiones que sólo a ella le corresponde;

12.  El Jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes está impedido para girar órdenes, circulares o instrucciones al TAT, debido al grado de desconcentración máxima otorgada por Ley a ese órgano y a la personalidad jurídica instrumental reconocida por la Sala Constitucional;

13.  No obstante, el Ministerio, como ente rector, mantiene su inherente poder de dirección en cuanto a las políticas públicas o gubernamentales, lo cual implica guiar u orientar la acción del Tribunal para la consecución de objetivos y metas, en el marco de una relación de confianza y en aras de lograr la satisfacción del interés general;

14.   El Ministro de Obras Públicas y Transportes puede emitir directrices al TAT como parte de su potestad de dirección, sin embargo, no podrán tener carácter de orden ni de instrucción y su contenido tampoco podría llevar relación con el ejercicio de la competencia desconcentrada del Tribunal;

15.  La competencia para la imposición de eventuales sanciones a los miembros del TAT deberá ser ejercida conjuntamente por el Ministro del MOPT y el Presidente de la República, quienes además deberán suscribir de forma conjunta la resolución final que impone la sanción disciplinaria, esto luego de un procedimiento administrativo donde se garantice el debido proceso;

16.  El órgano colegiado del TAT es el órgano superior jerárquico de los funcionarios auxiliares del Tribunal y, por tanto, a este órgano colegiado le corresponde fungir como órgano decisor en la imposición de sanciones a estos funcionarios públicos, esto luego de un procedimiento administrativo donde se garantice el debido proceso;

17.  A raíz de lo interpretado por la Sala Constitucional respecto al reconocimiento de la personalidad jurídica instrumental al Tribunal, esta Procuraduría debe reconsiderar parcialmente el criterio vertido en los dictámenes C-072-2002 y C-224-2002, únicamente en cuanto se señaló que el TAT no cuenta con personalidad jurídica instrumental y que no es titular de un patrimonio propio (conclusiones c, d y e). En cuanto a lo demás se mantienen incólumes.” (La negrita no es del original)

De las conclusiones citadas podemos desprender, en primer lugar, que se reconoció la condición de jerarca impropio al Tribunal Administrativo de Transportes en dos materias específicas: el conocimiento de los recursos de apelación que se interponen contra las resoluciones del Consejo de Transporte Público y en cuanto fija las indemnizaciones que puedan originarse por los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley 7969). En estas dos materias, el Tribunal Administrativo de Transportes agota vía administrativa, tal como claramente se expuso en el dictamen C-336-2019, por lo que es indiscutible su condición de jerarca supremo en cuanto a dichas materias desconcentradas.

En segundo lugar, en el dictamen base se concluyó que las competencias del Tribunal Administrativo de Transportes deben ejercerse con total independencia e imparcialidad, lo cual resulta oponible incluso ante el propio Ministro de la cartera. Es por ello que los miembros del Tribunal sólo se encuentran sometidos al ordenamiento jurídico y son responsables por las resoluciones que dictan.

      Asimismo, el dictamen que se pretende adicionar, señaló claramente que la potestad de contratación y la potestad disciplinaria del personal del Tribunal, recae sobre su órgano colegiado, lo cual reafirma su condición de jerarca máximo en lo que respecta a sus funciones desconcentradas asignadas por ley.

      Finalmente, el dictamen C-336-2019 es claro en cuanto a la imposibilidad del Ministro de Obras Públicas y Transportes de girar órdenes, circulares o instrucciones al Tribunal Administrativo de Transportes, debido al grado de desconcentración máxima otorgada por Ley a ese órgano y a la personalidad jurídica instrumental reconocida por la Sala Constitucional. Ergo, la potestad jerárquica del Ministro no puede ser ejercida sobre el Tribunal Administrativo de Transportes en cuanto a sus funciones desconcentradas.

Es por todo lo anterior, que resulta claro que el Tribunal Administrativo de Transportes, a través de su órgano colegiado (Tribunal en pleno), actúa como jerarca supremo en cuanto a las funciones que le han sido asignadas por ley, pues ni siquiera el Ministro de la cartera puede avocarse el conocimiento de tales materias, en virtud de lo establecido en el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública.

Dado ello, aun cuando en el dictamen C-336-2019 se reconoció que, ante el vacío legal existente, es el Ministro de ramo quien ejerce la representación judicial y extrajudicial del Tribunal, ello no puede asimilarse a la existencia de una relación jerárquica o subordinada en lo que respecta a las funciones desconcentradas. Sobre dichas materias desconcentradas el Tribunal actúa con total independencia y, por tanto, la potestad de representación que ostenta el Ministro no puede servir de excusa para desconocer dicha independencia de criterio con que debe manejarse.

Es por ello que las decisiones que adopte el pleno del Tribunal en ejercicio de su independencia funcional, hará responsables a sus jueces, por lo que el señor Ministro a la luz de lo dispuesto en el artículo 7.3 del Decreto Ejecutivo N° 37355, puede delegar la representación en el Presidente del Tribunal Administrativo de Transportes, en caso de discrepancia con algún acuerdo adoptado por dicho órgano colegiado y ante el cual deba ejercer en principio esa representación legal.

II.             CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto y tal como se desprende del análisis realizado en el dictamen C-336-2019 del 20 de noviembre de 2019, el órgano colegiado del Tribunal Administrativo de Transportes constituye el jerarca supremo y agota vía administrativa en lo que se refiere a las materias desconcentradas a su favor, específicamente el conocimiento de recursos de apelación que se interponen contra las resoluciones del Consejo de Transporte Público y el establecimiento de las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público (artículo 22 de la Ley 7969).

Por tanto, la representación judicial y extrajudicial que realiza el Ministro al no existir norma legal que habilite a algún miembro del Tribunal para ejercer esa representación, no puede ser interpretada como un sometimiento del Tribunal a la línea jerárquica de aquel, en lo que se refiere a dichas materias desconcentradas. Lo anterior, sin perjuicio de la delegación de dicha representación que puede realizar el señor Ministro en el Presidente del Tribunal Administrativo de Transportes, en casos concretos y, especialmente, ante la discrepancia de criterios, según lo faculta el Decreto Ejecutivo 37355.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

Cc. Ing. Rodolfo Méndez Mata, Ministro, Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Lic. Manuel Vega Villalobos, Director Ejecutivo, Consejo de Transportes Público