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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 044
 
  Dictamen : 044 del 10/03/2023   

10 de marzo de 2023


PGR-C-044-2023


 


Señora


Hellen Somarribas Segura 


Gerente General 


Instituto Mixto de Ayuda Social 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de del señor Ricardo Vargas Vásquez, quien en virtud de lo establecido en el numeral 12, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se encuentra ejerciendo el cargo de Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio IMAS-GG-2360-2022 del 14 de noviembre último, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con las deducciones que es posible practicar directamente al salario de los servidores de esa institución.


 


            Las consultas concretas que se nos plantearon fueron las siguientes:


 


“1. ¿A la luz del transitorio del artículo 44 Ter de la Ley n.° 7472, resulta procedente efectuar deducciones salariales, que impidan que una persona trabajadora, pueda recibir al menos el salario mínimo establecido por la ley?


 


2. ¿Considerando que existe una disyuntiva jurídica entre lo externado por la Sala Constitucional en su resolución 11966-2021 y lo establecido en la resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia Voto N° 000656-1022, en donde puede apreciarse que las posiciones son antagónicas, cual es la forma correcta de interpretar la aplicación del transitorio que nos ocupa en el tiempo?


 


3. ¿Previo a la entrada en vigencia del artículo 44 TER de la Ley N° 7472, resultan procedentes o no, la realización de deducciones salariales para aquellos supuestos que limiten a la persona funcionaria / trabajadora percibir el salario mínimo


 


4. Conforme con el párrafo segundo del articulo 44 ter de la Ley 7472, tratándose de deducciones salariales provenientes de cuotas debidamente autorizadas previamente por el trabajador, para el pago de las operaciones financieras de crédito, voluntariamente contraídas por este o para el pago de su afiliación a organizaciones de base asociativa social cuyo fin no es el lucro ¿es posible aplicar estas deducciones, si las mismas afectan el salario mínimo establecido para las personas funcionarias / trabajadoras por ley, con independencia de que estas hubieren sido autorizadas por la persona funcionaria o trabajadora previo o posterior a la entrada en vigencia del artículo 44 ter de la Ley 7472.


 


5. Respecto del transitorio el artículo 44 ter de la Ley 7472, existe una obligación del patrono de aplicar las deducciones salariales descritas en este, o bien es posible que la persona funcionaria / trabajadora pueda revocar ante el patrono la autorización realizada para que se apliquen las deducciones destacadas en el transitorio de mérito”.


 


Adjunto a la solicitud nos remitió copia del criterio legal, emitido mediante el oficio IMAS-PE-AJ-1228-2022 del 6 de octubre de 2022. 


 


 


I.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL


 


La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.


 


En virtud del análisis de esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado, y c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del 2020).


           


            Con relación al segundo de los requisitos de admisibilidad mencionados, debemos indicar que la obligación de aportar el criterio legal de la institución consultante se deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Sobre dicho criterio, hemos indicado que debe ser “… un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense”. (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002).


 


              Esta Procuraduría ha sostenido además que el criterio de la asesoría legal del consultante debe consistir en un análisis jurídico serio, profundo y fundamentado, que comprenda la totalidad de las interrogantes formuladas en la consulta, lo que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. (Ver al respecto los dictámenes C-024-2019 del 29 de enero de 2019, C-66-2019 del 12 de marzo de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo 2019, C-171-2019 del 18 de junio de 2019, C-184-2019 del 3 de julio de 2019).


 


Además, hemos indicado que el criterio legal que se nos remita no podría consistir en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder todos los cuestionamientos que luego van a ser consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del 2020).


 


            En este caso, el criterio legal que se nos remitió con la consulta no aborda, una por una, las preguntas específicas que se nos formulan, ni emite un criterio jurídico puntual sobre cada una de ellas, lo que evidencia que no se emitió con la finalidad de plantear la consulta a esta Procurduría. Nótese que a pesar de que en la consulta se nos plantean cinco preguntas concretas, el criterio legal no responde cada una de esas interrogantes, lo que nos impide emitir el criterio que se solicita.


 


            Señala el criterio legal de referencia que “…existe una antinomia jurídica creada con la entrada en vigencia del transitorio al artículo 44 ter de la Ley N° 7472, que imposibilita a esta dependencia pronunciarse sobre la procedencia o no de dichas deducciones para aquellos supuestos que excedan el salario mínimo previo a su entrada en vigencia, no siendo esta instancia la competente para dilucidar la misma.  Y agrega que A la luz de la Ley N° 6815, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, le corresponde a esta instancia asesorar sobre las cuestiones jurídicas que se planteen constituyéndose sus pronunciamientos en jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante y consecuente con esta norma se realiza la siguiente recomendación.  (…)   se recomienda plantear la formal consulta respecto del tema infra analizado ante la Procuraduría General de la República, a fin de que ésta, en el uso de sus facultades se pronuncie sobre la procedencia o no de dichas deducciones al amparo de lo consultado, siendo lo que esta dependencia decida de acatamiento para la Administración; para ello, se sugiere observar los requerimientos que la Procuraduría General de la República ha dispuesto para la atención de consultas.


 


Sobre lo anterior, debemos precisar que el hecho de que exista una antinomia en relación con las disposiciones que regulan un tema en particular, no impide a las Asesorías Jurídicas de la Administración Pública pronunciarse sobre la forma en que debe solucionarse ese conflicto; por el contrario, lo que se espera del estudio legal del consultante es que externe su posición sobre ese aspecto, con la finalidad de que sus consideraciones sean tomadas en cuenta tanto por la Administración activa, como por esta Procuraduría, en caso de que se decida formular la consulta correspondiente.  Tampoco es óbice para emitir ese criterio que el pronunciamiento de la Asesoría Jurídica no sea vinculante para la Administración, pues ese es un aspecto que carece de relevancia con miras a brindar la asesoría que requiere cada institución y para cumplir con el requisito de admisibilidad al que se ha venido haciendo referencia.


 


            Sin perjuicio de lo anterior, y con el afán de orientar a la institución consultante sobre los temas que generan sus dudas, haremos referencia seguidamente a algunos antecedentes de esta Procuraduría relacionados con los aspectos sobre los cuales versa la consulta, antecedentes que podrían ser útiles para encontrar respuesta a las interrogantes que se nos formulan.


 


 


II.- ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL TEMA CONSULTADO


 


            Con posterioridad a la última reforma sufrida por el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, reforma que se produjo por medio de la ley n.° 9918 de 11 de noviembre del 2020, la Municipalidad de Abangares consultó a esta Procuraduría si era posible aplicar topes a las deducciones que se practiquen a los salarios de los trabajadores por concepto de créditos. Dicha consulta fue evacuada por medio del dictamen C-017-2021 del 21 de enero del 2021, en el cual se arribó a las siguientes conclusiones:


 


         “1.- El artículo 44 ter de la Ley contra la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, reformado por la ley n.° 9918 de 11 de noviembre del 2020, autoriza que se deduzcan directamente del salario del trabajador las cuotas que éste se haya comprometido a cancelar a las organizaciones de base asociativa social cuyo fin no sea el lucro, sin importar si tales deducciones llegan al punto de abarcar la totalidad del salario.


         2.- El Transitorio adicionado al artículo 44 ter de la Ley contra la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor por la ley n.° 9918 citada, permite deducir del salario y de la pensión, sin límite alguno, todas las operaciones de crédito constituidas antes de la entrada en vigencia de la “Ley contra la Usura” n.° 9859 de 16 de junio del 2020, independiente de que el acreedor sea una organización de base asociativa social sin fines de lucro, o que se trate de una casa comercial, de una financiera, de una institución bancaria, etc.


         3.- Mientras las disposiciones legales citadas se encuentren vigentes, privan sobre lo resuelto por esta Procuraduría en dictámenes anteriores a la promulgación de la ley n.° 9918, en relación con la existencia de una porción del salario (la equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos) que no es susceptible de deducciones para la amortización de créditos adquiridos por los trabajadores.”


 


            En el dictamen C-017-2021 –al que se refiere la transcripción anterior– advertimos que nuestra posición estaba supeditada al resultado de la acción de inconstitucionalidad n.° 20-21844-0007-CO, en la cual se discutía la validez de la reforma operada por medio de la ley n.° 9918 citada.  Al rendir el informe solicitado por la Sala Constitucional sobre esa acción, esta Procuraduría sostuvo que el párrafo segundo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, reformado por la ley n.° 9918 aludida, así como el transitorio adicionado a esa norma mediante la misma ley n.° 9918, infringían la Constitución, concretamente, su artículo 57, relacionado con el derecho de los trabajadores a recibir un salario mínimo que le procure bienestar y existencia digna, así como el artículo 10 del Convenio n.° 95 de la OIT, según el cual, “El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.”   A pesar de ello, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 11996-2021 de las 16:32 horas del 26 de mayo del 2021, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad aludida, por lo que las conclusiones del dictamen C-017-2021 se mantienen vigentes.


 


            Por último, interesa indicar que en el dictamen PGR-C-252-2022 del 17 de noviembre del 2022, sostuvimos que “… nuestro dictamen C-017-2021 del 21 de enero del 2021, se mantiene vigente, especialmente por el aval constitucional dado recientemente a la normativa en él aludida y en los términos establecidos por la Sala Constitucional, en sus resoluciones 2021-11995 de las16:31 horas del 26 de mayo del 2021 y la 2021-11996 de las 16:32 horas de la misma fecha.”


           


 


III- CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible.  Ello debido a que el criterio legal que se nos remitió no reúne los requisitos exigidos para dar trámite a la gestión.  A pesar de lo anterior, se sugiere a la institución consultante analizar el dictamen C-017-2021 del 21 de enero del 2021 y el PGR-C-252-2022 del 17 de noviembre del 2022, los cuales podrían ser de utilidad para aclarar las dudas a las que se refiere la consulta.


 


Cordialmente,


 


 


 


Julio César Mesén Montoya


Procurador


 


JCMM/hsc