30 de marzo de 2023

PGR-C-062-2023

Señora 

Rocío Aguilar Montoya

Superintendente

Superintendencia de Pensiones

Estimada señora

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio SP-556-2022 del 27 de mayo del 2022, por medio del cual nos formuló varias preguntas relacionadas con la posibilidad de que la Superintendencia de Pensiones (SUPEN) tenga acceso a información de interés público sobre el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (RIVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y sobre la interpretación del artículo 37, inciso c), de la Ley de Régimen Privado de Pensiones Complementarias, n.° 7523 de 7 de julio de 1995.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las interrogantes concretas que se nos formulan son las siguientes:

“1. ¿Se encuentra sometida la Caja Costarricense del Seguro Social, en su condición de administradora del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (RIVM), al deber de transparencia y rendición de cuentas establecido en la Constitución Política y, en consecuencia, debe suministrar toda la información de interés público relativa a ese Régimen que los administrados y que otras dependencias del Estado le requieran para el ejercicio de sus competencias?                     

2. ¿De conformidad con esos principios constitucionales (artículos 24 y 30 de la Constitución Política) así como de los artículos 37 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N° 7523, y 39 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, N° 17, tiene la Caja Costarricense del Seguro Social, en su condición de administradora del RIVM, la obligación de suministrar a la Superintendencia de Pensiones toda la información de interés público relativa a ese Régimen que este órgano le requiera para el ejercicio de sus competencias?                                                                               

3. ¿Puede el inciso c) del artículo 37 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N° 7523, ser interpretado en su contexto y finalidad, de tal forma que la Superintendencia de Pensiones pueda tener acceso a toda la información relativa al RIVM que sea necesaria para cumplir con las obligaciones que con respecto a ese Régimen le asigna la ley?”.

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio PDJ-8-2022 del 23 de mayo de 2022, mediante el cual la División de Asesoría Jurídica de la SUPEN se pronunció sobre los temas en consulta.  Las conclusiones de dicho estudio fueron las siguientes:

“1. El RIVM se encuentra sometido a la Constitución Política, en consecuencia, debe suministrar toda la información que los administrados y que otras dependencias del Estado requieran para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público. 

2. El inciso c) del artículo 37 de la Ley 7523 debe ser interpretado de forma razonable y que permita la satisfacción del interés público. Esta norma debe ser interpretada en su contexto y finalidad, de tal forma que la Supen al igual que cualquier otra organización o persona, tenga acceso a la información necesaria ya sea para exigir una adecuada rendición de cuentas o para realizar la supervisión. 

3. La Supen requiere acceso a la información de los procesos del RIVM para poder cumplir con las dos obligaciones fundamentales que le asigna la ley con respecto al RIVM. Concretamente: a) contribuir con la junta directiva de esa institución en la definición de las políticas que afecten el funcionamiento del Régimen, para lo cual debe sugerir todas las medidas garantes de la rentabilidad y la seguridad de los recursos y b) presentar al Comité de Vigilancia una evaluación del informe anual que la CCSS debe rendir sobre la situación actual y proyectada del RIVM”. 

Mediante nuestro oficio DPB-OFI-3235-2022 del 1° de junio de 2022, se confirió audiencia de la consulta a la CCSS, audiencia que fue atendida por medio del oficio PE1769-2021 del 27 de junio de 2022.  Junto a este último oficio, la Presidencia Ejecutiva de la institución nos remitió el criterio jurídico (GA-DJ-4537-2022 del 24 de junio de 2022) emitido por la Dirección Jurídica de la CCSS. Dicho estudio señaló, entre otras cosas, lo siguiente:

“… la Institución se encuentra sujeta a la obligación de cumplir con los principios de “Rendición de Cuentas y Transparencia” que se definen en el artículo 11 de la Constitución Política, siendo que la Caja ha establecido una serie de instrumentos y políticas con dicho fin; además, de que en el marco de lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico debe respetar aquellas disposiciones atinentes al acceso a la información, o en general, al tratamiento de los datos personales de las personas usuarias o beneficiarias de los servicios que brinda la Institución. (…).”

“… no toda información de interés público es susceptible de ser accesada en virtud del ejercicio del derecho de petición y acceso a la información, sino que un eventual suministro de esta debe ser analizado en el caso concreto a fin de determinar que no existan límites intrínsecos y extrínsecos que inhiban su entrega. (…).”

“… no es factible una interpretación de lo señalado en el inciso c) del artículo 37 de la Ley No. 7523, de tal forma que la Superintendencia de Pensiones pueda tener acceso a toda la información relativa al RIVM, por cuanto en sí ya dicha norma establece un límite al acceso a la información, siendo que la definición de la información a suministrar debe ajustarse a lo que señala dicha norma, entendiendo que además debe tratarse de información que señala esa norma y consta en los registros de la Caja, y sobre la cual no exista límite intrínsecos o extrínsecos que inhiban a la Institución para suministrarla”.

Seguidamente nos referiremos a los temas sobre los cuales versa la consulta que se nos formula. 

II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE LA SUPEN ACCEDA A LA INFORMACIÓN DE INTERÉS PÚBLICO DEL RÉGIMEN DE IVM

El criterio legal que se nos remitió con la consulta indica que esta Procuraduría, en su dictamen C-212-2010 del 19 de octubre del 2010, ante una consulta planteada por la SUPEN sobre las potestades de supervisión y fiscalización de ese órgano con respecto al RIVM, sostuvo que, de conformidad con el artículo 37 de la Ley n.° 7523 citada, la CCSS tiene la obligación de remitir a la SUPEN la información que ese órgano defina, pero que esa obligación se encuentra sujeta a que se trate de información financiera y que concierna al RIVM.   Afirma que se trata de una interpretación literal de la norma, la cual debe ser valorada a la luz de los principios constitucionales y la jurisprudencia que garantiza el acceso a la información que consta en las dependencias públicas, así como en función del contexto y del fin para el cual fue otorgada a la SUPEN la facultad de supervisar el RIVM.

Señala el criterio legal aludido que la SUPEN requiere más que información financiera para el ejercicio de su función y que, a pesar de que recibe periódicamente alguna información sobre el RIVM, el tipo de información que se le suministra, la calidad y los medios por los que se recibe han afectado de manera significativa el proceso de supervisión y limitan el ejercicio de sus competencias con respecto a su deber de emitir criterio o de sugerir todas las medidas garantes de la rentabilidad y la seguridad de los recursos.  Indica que no es posible evaluar la solidez financiera del régimen y su equilibrio actuarial a partir de la información que la CCSS le proporciona.  Afirma que esa situación se agrava debido a que la información que recibe no es entregada en los plazos, ni por los medios y condiciones definidas por la SUPEN para su procesamiento y análisis técnico.

Agrega que una interpretación literal del artículo 37 de la Ley n.° 7523 –como la que afirma ha realizado esta Procuraduría en el dictamen C-212-2010 citado y la que sostiene la CCSS– afecta el ejercicio de las competencias de la SUPEN, e impide cumplir con el fin público, debido a que la CCSS limita la información que brinda a aquella que, en su criterio, es “información financiera”.  Sostiene que, por el contrario, una interpretación de esa norma según su contexto y finalidad le permitiría a la SUPEN requerir a la CCSS la información necesaria con la periodicidad y bajo condiciones óptimas para desarrollar su proceso de supervisión, evaluar la solidez financiera del régimen y emitir las recomendaciones que permitan mejorar su administración y su equilibrio actuarial.

A efecto de responder las consultas que se nos plantean, debemos indicar que el artículo 30 de la Constitución Política garantiza a toda persona el derecho de acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.  Ese derecho resulta imprescindible para asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales de transparencia y publicidad que caracterizan a un Estado Social y Democrático de Derecho.  El libre acceso a la información sobre asuntos de interés público aplica independientemente del tipo de órgano o institución pública que sea titular de los datos, así como de la naturaleza centralizada o descentralizada del órgano o del ente.  Tampoco tiene relevancia que la institución donde consten los datos sea un ente descentralizado simple, o que ostente una autonomía de segundo o de tercer grado, pues en todos los casos está obligada a brindar acceso a la información de interés público.

Concretamente, en lo que concierne a la CCSS, el artículo 54 de su Ley Constitutiva, n.° 17 de 22 de octubre de 1943, establece que las organizaciones de trabajadores o patronos y los asegurados en general, tendrán acceso a toda la información que soliciten, salvo que exista alguna disposición legal que resguarde su confidencialidad.  Agrega dicha norma que dentro de la información a la cual es posible tener acceso se encuentra: 1)  la relativa a la evolución de la situación económica, financiera y contable, su programa de inversiones y proyecciones acerca de la evolución probable de la situación económico-financiera y los niveles de cotización, sub-declaración, cobertura y morosidad; 2) la información sobre las medidas implementadas para el saneamiento y mejoramiento económico-financiero de la institución, así como las medidas concretas y sus efectos en materia de cotización, sub-declaración, cobertura y morosidad; y 3) los datos estadísticos que fundamenten esa información.

Es claro, en todo caso, que existen limitaciones para el acceso a la información, limitaciones dentro de las que se encuentra, por ejemplo, que se trate de un secreto de Estado, que se trate de información que no sea de interés público, que el acceso a la información sea contrario a la moral o al orden público, que el suministro de la información infrinja el derecho a la intimidad o a la autodeterminación informativa, que la información contenga datos sensibles o confidenciales, etc.  Asimismo, en el caso específico de los expedientes médicos, el artículo 2, inciso m), de la Ley de Derechos y Deberes de las Personas Usuarias de los Servicios de Salud Públicos y Privados, n.° 8239 de 2 de abril del 2002, dispone que las personas usuarias de servicios de salud tienen derecho a hacer que se respete el carácter confidencial de su historia clínica y de toda la información relativa a su enfermedad salvo cuando, por ley especial, deba darse noticia a las autoridades sanitarias.

Partiendo de lo anterior, la CCSS, en su condición de administradora del RIVM, está sujeta, como cualquier otra institución pública, a los principios constitucionales de transparencia y rendición de cuentas, lo que la obliga a suministrar toda la información de interés público del RIVM que requiera cualquier persona, pública o privada, salvo que exista alguna disposición que restrinja el acceso a esos datos.

            En el caso particular de la SUPEN, su interés en contar con la información que emane del RIVM se justifica por las competencias legales que le han sido atribuidas en materia de supervisión de ese régimen, competencias dentro de las cuales se encuentra la de presentar anualmente a la Junta Directiva de la CCSS y al Comité de Vigilancia, un informe de la situación del Régimen y las recomendaciones para mejorar su administración y su equilibrio actuarial (artículo 37, inciso a, de la Ley n.° 7523); supervisar que la inversión de los recursos y la valoración de la cartera de inversiones se realice de acuerdo con la ley (artículo 37, inciso b, de la Ley n.° 7523); supervisar el sistema de calificación de la invalidez (artículo 37, inciso d, de la Ley n.° 7523); contribuir con la Junta Directiva de la CCSS en la definición de las políticas que afecten el funcionamiento del Régimen, para lo cual debe sugerir todas las medidas garantes de la rentabilidad y la seguridad de los recursos (artículo 39 de la Ley Constitutiva de la CCSS); y, presentar al Comité de Vigilancia una evaluación del informe anual que la CCSS debe rendir sobre la situación actual y proyectada del RIVM (artículo 39 de la Ley Constitutiva de la CCSS).

            Lo expuesto implica que la CCSS se encuentra en la obligación de suministrar a la SUPEN toda la información de interés público que ese órgano de fiscalización requiera para el ejercicio efectivo de las competencias que le han sido conferidas, con las salvedades ya apuntadas.

Se nos consulta si el artículo 37, inciso c), de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias puede ser interpretado en su contexto y finalidad, de tal forma que la SUPEN pueda tener acceso a toda la información relativa al RIVM que sea necesaria para cumplir con sus obligaciones con respecto a ese régimen.  La disposición mencionada señala lo siguiente:

        “Artículo 37.- Supervisión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Las atribuciones de la Superintendencia en relación con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS serán las siguientes:

        a) (…)

        c) Definir el contenido, la forma y la periodicidad de la información que debe suministrar la CCSS a la Superintendencia sobre la situación financiera del régimen.

        d). (…).”

            Nótese que la norma recién transcrita otorga a la SUPEN un acceso privilegiado a la información del RIVM en poder de la CCSS.  Ese acceso es privilegiado porque la SUPEN está en posibilidad de establecer el contenido, la forma y la periodicidad con que la CCSS le debe suministrar esa información; sin embargo, el acceso privilegiado no aplica con respecto a toda la información, sino solamente en relación con la información financiera del RIVM.

            Si bien podría discutirse sobre la conveniencia de que la SUPEN tenga acceso privilegiado a toda la información de la CCSS para el ejercicio efectivo de las competencias que le han sido encomendadas, lo cierto es que el legislador definió el ámbito específico en el que aplica ese acceso privilegiado: la información sobre la situación financiera del RIVM.

            Evidentemente, como ya hemos explicado, ello no implica que la CCSS pueda negarse a suministrar a la SUPEN la información de interés público que no se refiera a la situación financiera del RIVM, ni es esa la interpretación que debe darse al dictamen C-212-2010 citado.  Por el contrario, la CCSS debe entregar a la SUPEN toda la información de interés público que ese órgano de fiscalización le solicite, pues el artículo 37, inciso c), de la Ley n.° 7523 es solo una de las disposiciones que regulan el tema.  Nada impide que con base en otras normas y principios tanto legales como constitucionales, la SUPEN tenga acceso a la información de interés público que requiera de la CCSS (no solo del RIVM), a efecto de cumplir con las competencias que le han sido asignadas.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones: 

1.- La CCSS, en su condición de administradora del RIVM, está sujeta, como cualquier otra institución pública, a los principios constitucionales de transparencia y rendición de cuentas, lo que la obliga a suministrar toda la información de interés público del RIVM que requiera cualquier persona, pública o privada, salvo que exista alguna disposición que restrinja el acceso a esos datos.

            2.- La CCSS se encuentra en la obligación de suministrar a la SUPEN toda la información de interés público que ese órgano de fiscalización requiera para el ejercicio efectivo de las competencias que le han sido conferidas, con las salvedades ya apuntadas.

            3.- El artículo 37, inciso c), de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias otorga a la SUPEN un acceso privilegiado a la información del RIVM en poder de la CCSS.  Ese acceso es privilegiado porque la SUPEN está en posibilidad de establecer el contenido, la forma y la periodicidad con que la CCSS le debe suministrar esa información; sin embargo, el acceso privilegiado no aplica con respecto a toda la información, sino solamente en relación con la información financiera del RIVM.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

C:             Licda. Marta Eugenia Esquivel Rodríguez, Presidenta Ejecutiva de la CCSS.