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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 036 del 27/03/2023
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 036
 
  Opinión Jurídica : 036 - J   del 27/03/2023   

27 de marzo de 2023


PGR-OJ-036-2023


 


Diputados (as)


Comisión de Asuntos Agropecuarios


Asamblea Legislativa



Estimados (as) señores (as):


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAAGRO-0041-2023, de fecha 02 de marzo de 2023,


por el que esa Comisión nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en la sesión No. 36, se acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado LEY PARA ACCEDER A TRANSFERENCIAS INSTITUCIONALES DESTINADAS A ASOCIACIONES ANIMALISTAS Y REFORMA A LA LEY N.º 8495, LEY GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE SALUD ANIMAL DEL 6 DE ABRIL DE 2006, expediente legislativo No. 23.425 y se acompaña una copia del mismo.


 


I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.


 


Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:


 


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).


 


De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  


"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


 


No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012, OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020 de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021 de 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero y PGR-OJ-129-2022 de 06 de octubre, ambos de 2022, así como el PGR-OJ-013-2023 de 15 de febrero de 2023).


 


Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.


 


II.- El motivo y el contenido concreto de la propuesta legislativa.


 


Con el objetivo de utilizar de forma más eficiente recursos disponibles y financiar proyectos de organizaciones animalistas (el rescate, atención veterinaria -de emergencia o no-, cuido, castración, campañas de educación, adopción y tenencia responsable), enfocados en el bienestar animal, este proyecto de ley propone crear un fondo especial con el 3% de los ingresos por concepto de venta de servicios, refrendo de documentos, fumigación, autorizaciones, certificaciones, inscripciones y registros, e inscripciones por actividades educativas, del Servicio de Salud Animal (SENASA) contemplados hoy en el inciso b) del artículo 14 de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, No. 8495 de 6 de abril de 2006 -arts. 1 y 2-.


 


Se propone que estos fondos no formen parte del Presupuesto Nacional y se eximen de toda regla fiscal expresada en la Ley No. 9371, de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos -art. 2-. Y serán fondos no reembolsables sujetos al artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428. Pero si no son utilizados en su totalidad, los excedentes deberán ser devueltos al SENASA -art. 4-.


 


III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.


 


Como primer aspecto relevante es necesario indicar que los recursos con que actualmente cuenta el SENASA, conforme a su Ley No. 8495, y en concreto los ingresos que se quieren disponer ahora para crear un fondo especial, están destinados por el legislador ordinario para financiar la globalidad de la actividad de aquel organismo.


 


De modo que, solo el legislador puede modificar aquel destino, ya sea, como en este caso, reduciendo su monto y reasignarlos para financiar otra actividad, programa o proyecto concreto, incluso de ese mismo organismo. Siendo entonces la ley ordinaria la fuente de las obligaciones que pueden ser cubiertas con esos ingresos que ya recibe el organismo público (Dictamen C-358-2020 de 7 de setiembre de 2020).


 


No obstante, en este caso no basta con querer transferir o redireccionar los recursos pretendidos buscando una más eficiente utilización de ellos, pues más allá de una mera proyección que revele no solo el uso eficiente y eficaz que se le va a dar a esos recursos y los fines u objetivos que se van a cumplir con su transferencia al fondo que se quiere crear, es por demás relevante e imprescindible, poder contar con estudios técnico financieros actualizados que determinen el verdadero impacto que este proyecto de Ley podría tener en programas o proyectos que actualmente se están financiando con parte de esos recursos a través del fideicomiso que autorizó la ley No. 8495 -arts. 16 [1] y 22, inciso b) [2]-. Lo cual resulta de sumo interés, pues con la eventual promulgación de este proyecto de Ley se podrían dejar de atender, por falta de recursos disponibles, proyectos específicos que podrían estar en ejecución y que aun requieren desembolsos por convenios previamente adquiridos para su financiación.


 


Por otra parte, partiendo que el otorgamiento de beneficios patrimoniales por componentes de la Hacienda Pública y a favor de sujetos privados debe darse por ley y de acuerdo con la ley -art. 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República-, cabe señalar que el proyecto de Ley bajo análisis no establece las condiciones en las cuales serán trasladados dichos recursos al fondo que se quiere crear y no se establece qué tipo de controles se tendrán para garantizar los objetivos que se pretenden alcanzar con este proyecto de Ley, resultando de extrema relevancia establecer los controles que se tendrán sobre dichos recursos para así asegurar su efectiva utilización, además de la importancia de determinar la o las instituciones encargadas de dichos controles y la etapa en la que se realizarán, pues en la Ley No. 8495 se prevén controles con auditorías externas, pero están referidos a la supervisión del contrato de fideicomiso que se suscriba para manejar la globalidad de recursos que actualmente administra SENASA. Todo esto sin perjuicio de los controles que corresponden a la Contraloría General, en el marco de sus competencia constitucionales y legales, y a las que el proyecto solo alude.


 


Otro aspecto a considerar del proyecto es la exclusión del Fondo para Bienestar Animal de la aplicación de la regla fiscal -art. 9 del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635- que, como medida de contención y sostenibilidad del gasto público, abandona la política presupuestaria que decidió el legislador en su momento.


 


Por regla de principio, la implementación de la regla fiscal no es exclusiva de un subsector o grupo de instituciones determinadas, sino que atañe a todo el Sector Público no financiero, tal y como lo dispone el artículo 5 de la Ley No. 9635.


 


Aun reconociendo un innegable ámbito de discrecionalidad legislativa para considerar, por diversas razones, iniciativas singulares para exceptuar instituciones o programas particulares de la aplicación de la regla fiscal, que ya suman varias leyes aprobadas, debe advertirse que ello puede erosionar el efecto potencial de aquella herramienta, al propiciar un debilitamiento de la disciplina, sostenibilidad y responsabilidad fiscales que permiten estabilizar y reducir progresivamente la deuda pública, así como evitar recortes abruptos en el gasto público que puedan truncar con la continuidad de la prestación de los servicios públicos.


 


Por último, debe tomarse en consideración que la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524, tuvo como objeto que los presupuestos de determinados órganos, fondos, programas y cuentas, fueran incorporados a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República. Un objetivo que el legislador alcanzó mediante la reforma de leyes que establecían la titularidad de un presupuesto por parte de los órganos, fondos, programas concernidos. Pero también por la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de la República respecto de los presupuestos de esos órganos, fondos, programas, lo que redunda en la competencia de la Asamblea Legislativa, pero también en la potestad de dirección del Poder Ejecutivo sobre los titulares de esos presupuestos.


 


Por ello, al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Y suponiendo que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto. 


Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuestos “autónomo”, independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios o sus organismos; procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias (Entre otros, el dictamen C-181-2018 de 01 de agosto de 2018).


 


Es así, como la citada Ley No. 9524 ordena la incorporación integral [3] de los presupuestos independientes de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental -existentes y que lleguen a existir- a la Ley de Presupuesto a partir del 2021 y su implícita, pero preceptiva sujeción a las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria, contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –No. 8131-. (Dictámenes C-181-2018, C-151-2021, PGR-C-263-2021 y PGR-C-340-2021). Lo cual incide estructuralmente en el sistema de finanzas públicas, debido a su integración bajo una misma y única estructura presupuestaria –por imperativo de los principios de unidad y de universalidad presupuestarias- (Dictamen C-181-2018, op. cit. En sentido similar los dictámenes C-072-2019, C-391-2020, C-151-2021, op. cit., PGRC-340-2021, op. cit. y PGR-C-073-2022).


 


 Por lo cual, deberá valorarse la exclusión que se plantea en el artículo 2 del proyecto, en el sentido que los recursos del Fondo para el Bienestar Animal que se quiere crear, no formen parte del Presupuesto Nacional, máxime que dicho fondo seguirá administrado por el SENASA -art. 5 del proyecto-, órgano de desconcentración mínima con personalidad jurídica instrumental, según artículo 8 de la Ley No. 8495, que está sometido a la citada Ley 9524, sin que existan razonables consideraciones ahora para su exclusión del régimen financiero instaurado a partir de esta última norma legal, con innegable vocación y pretensión de generalidad.


 


Conclusión:


 


El proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico, por lo que, respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas, a fin de corregir y mejorar la propuesta legislativa.


 


Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.


 


 


 


 


                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Dirección de la Función Pública


 


 


LGBH/ymd


 


 





 




[1]           Artículo 16.-Administración de recursos. El Senasa podrá administrar los recursos financieros mediante un contrato de fideicomiso que suscribirá con un banco público del Sistema Bancario Nacional. (…)”


[2]           Artículo 22.-Patrimonio del fideicomiso. El fideicomiso se financiará con los siguientes recursos:


a) Los ingresos percibidos por concepto de registro, inscripciones, refrendo de documentos, fumigación, autorizaciones, certificaciones, inscripciones por actividades educativas y por la venta de servicios que brinda el Senasa.


  (…)


 


[3]           No se diferencia entre los ingresos del órgano según su origen, ni se deriva de la Ley una autorización para dar un trámite distinto a determinados ingresos. Una incorporación separada de los llamados recursos propios desconocería lo dispuesto en los artículos 8 y 36 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 33 de su Reglamento Ejecutivo (Dictamen C-072-2019 de 20 de marzo de 2019).