OJ-144-2006

23 de octubre de 2006

Señor

José Rosales Obando, Diputado

Asamblea Legislativa

Presente

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República  me es grato referirme a su oficio DJRO-50-2006 del 10 de octubre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre cuál es la naturaleza jurídica de las provincias de Costa Rica.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.

I.-        SOBRE EL FONDO.

            A diferencia del Estado y los Gobiernos Locales que son personas jurídicas territoriales, las provincias no tienen ese carácter. Incluso, se puede afirmar que ni siquiera son órganos. La razón es sencilla y elemental, la Constitución Política de 7 de noviembre de 1949, en su numeral 168, crea las provincias para efectos de la división  territorial administrativa; también es importante tener presente que los diputados, los cuales a pesar de que tienen carácter nacional, se eligen por provincias (artículo 106). En este último supuesto, son circunscripciones territoriales electorales, ya que nuestro sistema electoral, en este caso, es por listas bloqueadas y cerradas y proporcional, donde existen dos circunscripciones electorales grandes (se eligen más de diez diputados, San José y Alajuela), una mediana (se eligen más de cinco y menos de diez diputados, Cartago) y cuatro pequeñas (se eligen hasta cinco diputados, Heredia, Puntarenas, Guanacaste y Limón).

            Por tal razón, la existencia de una provincia no implica la existencia de un ente territorial que tenga competencias constitucionales y legales, como sí ocurre con el Estado y los Gobierno Locales. Nótese que la Carta Fundamental es clara, en el numeral 168 constitucional, en el sentido de que la administración de los intereses y servicios locales del cantón está a cargo del Gobierno Municipal, el cual lo integra un órgano deliberativo (el concejo) y un órgano ejecutivo (el alcalde). Lo anterior significa, ni más ni menos, que cada vez que se crea un cantón de conformidad con la regla constitucional que está en el último párrafo del  numeral 168, y siguiendo el procedimiento que se encuentra en la Ley n.° 4366 de 19 de agosto de 1963, Ley sobre la División Territorial Administrativa, nace automáticamente el Gobierno Local. No ocurre así con las provincias, pues estas no están dotadas de atribuciones constitucionales, ni mucho menos legales, por lo que sería innecesario crear un Gobierno Provincial (ente territorial). Don Eduardo ORTIZ ORTIZ nos recuerda que la norma que estamos comentando fue introducida a la Carta Fundamental de 1871 por don Tomás Guardia, con la finalidad de debilitar las cuatro municipalidades más fuertes que existían en ese entonces (San José, Alajuela, Heredia y Cartago), pues ante de esa disposición, la creación del cantón no implicaba necesariamente la creación del Gobierno Local. Al respecto, ORTIZ ORTIZ señala lo siguiente:

“El siglo XIX fenece con otra falacia del régimen municipal costarricense. A partir de 1959 (art. 135 de la Constitución de ese año) se eliminan los municipios pequeños y sólo se mantienen los de cabecera de provincia, uno por cada una. Esto lo deshace Tomás Guardia, como dictador de la República, por decreto suyo de 26 de abril de 1882, que restablece la vigencia de la Constitución de 1871 y enmienda su artículo 130 para disponer que:

‘Habrá en la cabecera de cada cantón una municipalidad con las atribuciones que le designe la ley’.

La falacia está no sólo en abandonar ilimitadamente a la ley las atribuciones municipales, sino también en ligar la existencia de la municipalidad con la división administrativa del país, sea por Provincia o por cantón. En este caso de paso de lo malo a lo peor, pues si eran muy pocas y poco eficientes las municipalidades provinciales de antes, más ineficientes y mal dimensionadas  -por excesivamente pequeñez- son los cantones de hoy, que sólo han multiplicado los males que la municipalidad ha ocasionado y se ha ocasionado desde entonces. Bajo la apariencia de una medida sana y democrática, la creación constitucional de municipalidades cantonales fue y sigue siendo causa de grave atraso y subdesarrollo del sistema municipal de Costa Rica, con repercusión desfavorable para la consolidación de la democracia en el país”. (Vid. ORTIZ ORTIZ, Eduardo. La Municipalidad en Costa Rica. Madrid. Instituto de Estudios de Administración Local. 1987, págs. 17 y 18).

            Por otra parte, tampoco podemos dejar de lado el hecho de que la forma de Estado de Costa Rica es unitaria, es decir, somos un Estado políticamente centralizado, a diferencia de lo que ocurre en otros, donde la forma del Estado es Federal o, sin serlo, se da el fenómeno de descentralización política. Como bien afirma GARRIDO FALLA, un Estado políticamente descentralizado es en el que existen regiones políticamente autónomas o Estados autónomos (Vid. GARRIDO FALLA, Fernando. “Descentralización Administrativa: concepto y distinción de figuras afines”. Antología de Derecho Público. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, primer semestre, 1984, pág. 121). En estos casos, se dota de personalidad jurídica al Estado asociado, Länder, Región, Comunidad Autónoma, etc., pues, por mandato constitucional no solo se crea el ente territorial, sino que se le dota de atribuciones constitucionales.  Sobre la personalidad jurídica de las Comunidades Autónomas, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas, reimpresión a 3° edición, 1980, págs. 311 y 312, nos indica lo siguiente:

“Al igual que ésta [se refiere al Estado y a la Administración del Estado], la Administración de las Comunidades Autónomas goza de una personalidad jurídica que surge de la Constitución [las referencias son escasas, pero suficientes: vid., además del artículo 152, los arts. 153, c) y 154], una vez actualizado el proceso autonómico en los correspondientes Estatutos.

Es también, una persona jurídica superior, que no depende, en nada, de ninguna otra, ni siquiera de la Administración del Estado, de la que aparece formalmente separada por el principio constitucional de competencia (arts. 148, 149 y 150), sin perjuicio de lo antes radicado”.

            La situación que hemos descrito anteriormente, no se presenta con las provincias en el Estado de Costa Rica, las cuales no tienen una sola competencia constitucional, ni se les mencionan como entes u órganos territoriales. Desde esta perspectiva, en nuestro medio, al ser la provincia parte de la división territorial administrativa su finalidad es exclusivamente para el cumplimiento de la actividad del Estado en su territorio.

II.-       CONCLUSIÓN.

            Las provincias de Costa Rica no son ni entes ni órganos. Están concebidas para efectos de la división territorial administrativa; también son circunscripciones electorales territoriales para la elección de los diputados a la Asamblea Legislativa.

            De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc